Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Postboks 8004 Dep
0030 Oslo 


Dato 22.03.2000 
Vår ref.: 2000/000083
NØA/sih
Deres ref.: 00/427




HØRING - RAPPORT OM ORGANISERING, STYRING OG FINANSIERING AV STATENS PENSJONSKASSE 


Det vises til departementets høringsbrev av 04.02.00 vedlagt en rapport fra en arbeidsgruppe om Organisering, styring og finansiering av Statens Pensjonskasse (SPK). 


I INNLEDNING OG HOVEDKONKLUSJON

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) ble etablert 01.01.2000 gjennom fusjon mellom Norges Forsikringsforbund og Den norske Bankforening. Medlemmene er forsikringsselskaper, banker, kredittforetak og finansieringsselskaper som driver finansvirksomhet i Norge, enten fra hovedkontor her i landet eller som filial av utenlandsk selskap. Alle medlemmene er markedsbaserte bedrifter underlagt offentlig tilsyn, og tilbyr finansielle tjenester i et marked som er åpent for konkurranse, herunder også fra utenlandske finansinstitusjoner, spesielt hjemmehørende i EØS-området.

I FNHs vedtekter heter det i §1-2 om formålet blant annet at organisasjonen skal arbeide for at finansnæringens norskbaserte virksomhet har vilkår som er likeverdig med konkurrentene og tilpasset utviklingen innenfor EØS-området. Det er således FNHs prinsipielle syn at omsetningen av finansielle tjenester i størst mulig utstrekning bør skje i et marked der det gjelder konkurranse under likeverdige rammevilkår for alle tilbydere. Det følger av dette at i den grad det offentlige selv velger å stå for et tilbud av finansielle tjenester må dette skje under likeverdige konkurransemessige rammevilkår med næringens private utøvere. Dette er også utgangspunktet i EØS-avtalens bestemmelser om statlig støtte og konkurranse. 

FNH konstaterer at Statens Pensjonskasse per i dag ikke opererer under likeverdige rammevilkår med bransjens øvrige tilbydere. Statens Pensjonskasse er blant annet ikke fondert, ikke underlagt den generelle finanslovgivningen, herunder krav til minste egenkapital, og ikke underlagt tilsyn fra Kredittilsynet.

Statens Pensjonskasse har i dag enerett på å tilby tjenestepensjon til kjernegruppen statsansatte og lærerne. I tillegg kan fristilt statlig virksomheter fortsette sitt medlemskap i Statens Pensjonskasse på frivillig basis. Disse virksomhetene kan alternativt etablere egen pensjonskasse eller tegne pensjonsordningen i et forsikringsselskap. Statens Pensjonskasse driver følgelig både i konkurranse med andre tilbydere og er en statlig monopolordning overfor kjernegruppen statsansatte og lærere. Dermed kan det oppstå problemer knyttet til mulighetene for kryssubsidiering mellom monopolvirksomheten og den konkurranseutsatte virksomheten om denne drives innenfor rammen av Statens Pensjonskasse. 

FNH vil imidlertid ikke gå i mot at Statens Pensjonskasse fortsatt skal kunne tilby pensjonsordninger i konkurranse med markedsbaserte utøvere, såfremt dette skjer gjennom et datterselskap som opererer under likeverdige rammevilkår med næringens øvrige aktører og underlegges tilsyn. Etter vår oppfatning bør således Konkurransetilsynet og Kredittilsynet godkjenne etableringen og organiseringen av et slikt datterselskap.

FNH er av den oppfatning at i årene som kommer vil reformer i statsforvaltningen og nye vurderinger av grenseoppgangen mellom privat og offentlig sektor, medføre et stort behov for fristilling av virksomheter eller overføring av oppgaver fra offentlig til privat sektor. En viss fleksibilitet for statens pensjonsordninger til å følge sine tidligere medlemmer i en slik omstilling vil kunne være hensiktsmessig for å finne løsninger i en omstillingen av offentlig sektor. I en slik utvikling av pensjonssystemene påhviler det myndighetene et overordnet ansvar å sørge for at det ikke kan reises tvil om at den konkurranseutsatte virksomheten ikke kryssubsidieres fra monopolvirksomheten. 

FNH ser det for øvrig som positivt at det nå settes i gang et arbeid for å gjennomgå ulike sider ved Statens Pensjonskasses virksomhet. Departementet påpeker en rekke utviklingstrekk som medfører at Statens Pensjonskasse står foran store utfordringer i årene fremover. Det nevnes blant annet at antall pensjonister vil øke markert, økende arbeidsoppgaver for SPK som følge av krav til mer informasjon og service, omstillinger i offentlig sektor og endringer i det private pensjonsmarkedet. 

I de senere årene er det blitt utarbeidet en rekke utredninger om pensjonsspørsmål. Den nye loven om foretakspensjon og forslag om innføring av innskuddspensjon i arbeidsforhold vil bidra til en modernisering av pensjonsproduktene i privat sektor. I tillegg preges debatten om utformingen av pensjonssystemene både i Norge og internasjonalt av en økende erkjennelse av at de demografiske forhold i neste århundret blir krevende. I norsk sammenheng står Velferdsmeldingen og utredningene NOU 1998:10 Fondering av folketrygden og NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering sentralt i vurderingen av fremtidens pensjonssystemer. FNH mener at det på denne bakgrunn også bør gjennomføres en omfattende vurdering av hvilke endringer det vil være nødvendig og hensiktsmessig å gjøre i de offentlige tjenestepensjonssystemene, spesielt av de pensjonsordningene som i dag forvaltes av Statens Pensjonskasse. 


II HOVEDMERKNADER


II.1 Utgangspunkt
FNH konstaterer at Regjering og Storting i prinsippet har sluttet seg til at det skal være tre ulike typer tjenestepensjonsordninger med skattefradrag i Norge, innskuddspensjon i arbeidsforhold, netto ytelsesbasert i henhold til Lov om foretakspensjon og brutto ytelsesbasert tilsvarende dagens ordninger innenfor offentlig sektor. Det er etter vår oppfatning nødvendig å se de ulike utformingene av tjenestepensjonsordningene i offentlig og privat sektor, ulike førtidspensjonsordninger og folketrygdens tilleggspensjoner, som deler av ett samlet pensjonssystem. 

Pensjonsordninger, og især tjenestepensjonsordninger, er langsiktige. Det er derfor viktig med forutsigbarhet i pensjonsforholdet både for arbeidstakere og arbeidsgivere. Fremtidens pensjonssystem bør derfor utformes med utgangspunkt i de ulike løsninger som allerede tilbys. I dag er det en systemulikhet mellom offentlige og private tjenestepensjonsordninger. Sentralt i denne sammenheng er forskjellen som følger av bruttoordninger og nettoordninger. Etter FNHs oppfatning bør det være rom for begge utformingene innenfor det norske pensjonssystemet. Samtidig bør det legges til rette for at begge utformingene kan tilbys av flere konkurrerende aktører i et marked. En slik tilrettelegging betinger ikke nødvendigvis at alle aktører skal kunne tilby eksakt de samme produktløsningene. Det bør være tilstrekkelig at flere aktører kan tilby pensjonsløsninger som er såpass like at de blir betraktet som gode substitutter. 

Det norske pensjonssystemet er i støpeskjeen. En utvikling i retning av at de ulike pensjonsordningene ses i sammenheng vil blant annet kunne bidra til å styrke mobiliteten i arbeidsmarkedet, bidra til en mer effektiv allokering av realressursene samt bidra til å sikre tillitten til, og stabiliteten i pensjonssystemet. For å oppnå dette bør alle pensjonsordningene, med et mulig unntak for folketrygdens minstepensjon, jf vår uttalelse til Moland utvalgets innstilling, være fondsbaserte og utformet slik at de kan tilbys eller forvaltes av konkurrerende aktører i et marked. Dette syn er ikke til hinder for at staten som arbeidsgiver kan ha egne pensjonsordninger for sine ansatte, men ordningene bør i størst mulig grad være underlagt det samme regelverk som øvrige pensjonsordninger. 

II.2 Hovedsynspunkter 
Etter FNHs syn er det flere grunner til at Statens Pensjonskasse bør konsentreresin virksomhet om å forvalte pensjonsordninger for kjernen av dagens medlemmer, det vil si ansatte i statsforvaltningen og lærerne. Dersom Statens Pensjonskasse likevel skal tilby pensjonsordning til fristilte virksomheter, må dette skje på likeverdige konkurransemessige vilkår. 

På bakgrunn av det omstillingsbehov som offentlig sektor står overfor vil derfor FNH ikke gå imot at fristilte virksomheter skal kunne gis et tilbud fra et datterselskap av Statens Pensjonskasse, dersom det kan sikres at datterselskapet vil operere under de samme rammevilkår som de øvrige aktørene i markedet. Vi har da blant annet lagt til grunn at dette kan være et skritt på veien mot en markedsbasering og konkurranseutsetting av Statens Pensjonskasse, og bidra til oppbygging av systemer og kompetanse i SPK som vil kunne lette omstillingsprosessen.

II.3 Begrensinger i utvalget mandat 
Tidsrammen som utvalget har måttet forholde seg til har vært knapp og ikke tilpasset det utredningsbehovet som følger av de store utfordringene Statens Pensjonskasse og det statlige pensjonssystemet står overfor. Utvalget ble oppnevnt 2. september 1999 og hadde frist til 31. desember med å presentere sine hovedkonklusjoner. Mandatet forutsatte at hovedkonklusjonene kunne gjennomføres innenfor en tidsramme på ett år. 

Utvalget presiserer i avsnitt 2.3 at det ikke har foreslått endringer knyttet til regelverket for pensjonsordningen Statens Pensjonskasse. Fraværet av slike forslag begrunnes ved å vise til at utvalgets anbefalinger må kunne gjennomføres innenfor en tidsramme på ett år. Utvalget har heller ikke funnet det formåltjenelig å vurdere spørsmålet om fondsbasering av pensjonsproduktene, jf avsnitt 6.8. I avsnitt 2.3 skriver imidlertid et samlet utvalg:

"Utvalget vil imidlertid anbefale at det foretas en grundig gjennomgang i regelverket rundt de pensjonsordninger som forvaltes av Statens Pensjonskasse." 

FNH støtter denne anbefalingen. Selv med de begrensinger som nødvendigvis fulgte av tidsrammen utvalget fikk, mener FNH at den foreliggende rapporten kan danne et utgangspunkt for å påbegynne de nødvendige endringer i de pensjonsordningene som i dag forvaltes av Statens Pensjonskasse.

FNH har merket seg at Regjeringen Bondevik har lagt opp til at problemstillinger knyttet til finansiering, organisering og utforming av statens alderspensjonsordninger i folketrygden skal vurderes i Langtidsprogrammet som legges frem i 2001. Det er varslet at gjennomgangen i Langtidsprogrammet vil ta utgangspunkt i problemstillingene som reises i Moland-utvalget innstilling, NOU 1998:10 Fondering av folketrygden? og Olsen-utvalgets innstilling, NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering. FNH mener det i denne sammenheng vil være naturlig med en nærmere vurdering av regelverket rundt de ordningene som forvaltes av Statens Pensjonskasse, herunder spørsmål om fondsbasering av Statens Pensjonskasse og statens rolle som forvalter av pensjonsordningen for ansatte i statsforvaltningen, lærere og i fristilte virksomheter. 


III NÆRMERE MERKNADER TIL ENKELTE AV FORSLAGENE 

III.1 Pensjonsordning for fristilte virksomheter
I avsnitt 5.4 tar utvalget opp problemstillingen omkring pensjonsordningene til de fristilte virksomhetene. Utvalget konkluderer på side 61 slik:

"Dersom Statens Pensjonskasse skal gi et tilbud til de fristilte virksomhetene, anbefaler utvalget at dette tilbudet gis gjennom et datterselskap til forvaltningsbedriften Statens Pensjonskasse, fortrinnsvis som et aksjeselskap. Dette selskapet bør få konsesjon som et livselskap."

FNH registrerer imidlertid til at utvalget er delt i spørsmålet om Statens Pensjonskasse skal gi et slikt tilbud. 

FNH mener for det første at dersom staten skal drive konkurrerende virksomhet i et marked hvor det finnes et tilstrekkelig antall private tilbydere, så må det foreligge tungtveiende samfunnsmessige grunner for det, for eksempel at konkurransen i markedet ikke fungerer tilfredstillende. Dette er etter vår mening i dag ikke tilfelle i markedet for tjenestepensjoner. De fristilte virksomhetene vil ha rike muligheter for å velge mellom en rekke leverandører av pensjonsprodukter i det private markedet, eller eventuelt opprette egne pensjonskasser. 

For det andre er det FNHs syn at et eventuelt nytt statlig forsikringsselskap, som et datterselskap av SPK, ikke kan gis noen spesielle fortrinn når det gjelder å tilby pensjonsordninger til de fristilte virksomhetene eller til andre. Et slikt selskap vil måtte underlegges de samme rammevilkår som andre tilbydere i markedet. FNH legger således til grunn at et slikt statlig forsikringsselskap, i lys av statlig eierskap eller statlige garantier, ikke kan tilby pensjonsordninger til fristilte virksomheter eller andre, som ikke tilsvarende kan tilbys av private institusjoner. 

For det tredje mener FNH at det vil bli vanskelig å unngå at et konkurranseutsatt datterselskap innenfor rammen av SPK kommer i en situasjon der det kan oppstå mulighet for kryssubsidiering mellom monopolvirksomheten og den konkurranseutsatte virksomheten. 

FNH kan i denne sammenheng også slutte seg til utvalgets medlemmer Bay, Berg og Løining, som påpeker at en slik modell vil reise klare problemer knyttet til mulighetene for kryssubsidiering i forhold til den monopolvirksomhet som SPK driver i statlig sektor. Medlemmene Lande og Hildrum mener at dersom delingen mellom SPK og datterselskapet gjennomføres med stor konsekvens vil det kunne sikre mot konkurransevridning, men at muligheten for å hente ut synergieffekter da reduseres. Likevel vil det neppe kunne unngås at muligheten for kryssubsidiering permanent vil ligge der som en problemstilling. 

De av utvalgets medlemmer som går inn for at SPK skal tilby de fristilte virksomhetene pensjonsordninger gjennom et eget datterselskap, argumentere for dette blant annet ved å vise til at Statens Pensjonskasse da kan utnytte stordriftsfordeler og synergieffekter. Etter FNHs oppfatning argumenteres det her for et system som nettopp innebærer konkurransevridning og uheldig kryssubsidiering mellom monopolvirksomheten og den eventuelle konkurranseutsatte virksomheten. FNH vil også i denne sammenheng slutte seg til medlemmene Bay, Berg og Løining som påpeker at slike stordrifts- eller breddefordeler ikke med rimelighet kan påberopes som et samfunnsøkonomisk argument siden eventuelle slike fordeler uansett vil kunne realiseres i de selskaper hvor de fristilte virksomheter eventuelt inngår kontrakt. 

Det er likevel FNHs oppfatning at det kan vurderes løsninger hvor staten selv gir tilbud til de fristilte virksomhetene, dersom dette gjøres under de samme konkurransemessige vilkår som konkurrerende forsikringsselskaper. Det må imidlertid ikke skje på en måte hvor det ikke kan reises spørsmål om det foregår kryssubsidiering mellom monopolvirksomheten og en eventuell konkurranseutsatt virksomhet i et datterselskap. 

FNH ser det som et problem at det i dag ikke er tilstrekkelig avklart i hvilken grad private selskaper kan tilby bruttoordninger, tilsvarende det Statens Pensjonskasse i dag kan. Vi viser i den sammenheng til Overføringsutvalget som behandler slike problemstillinger. FNH legger til grunn at dette utvalget vil komme frem til løsninger som innebærer at også private forsikringsselskaper kan tilby pensjonsprodukter som ligger nær opptil bruttoordningene i offentlig sektor. 

III.2 Tilpasning av Statens Pensjonskasses produkter til lov om foretakspensjon
Utvalget er gitt i mandat å utrede en tilpasning av Statens Pensjonskasses produkter til forslag til lov om foretakspensjon, jf mandatets pkt 3. Stortinget behandling av denne loven resulterte i følgende vedtak, jf finanskomiteens innstilling om Ot prp nr 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon. 

"I lov av 26. mars 1999 om skatt på formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endringer:

§ 6-45 nytt annet og tredje punktum skal lyde:
Det gis fradrag for kostnad til sikring av pensjon i offentlig pensjonsordning i arbeidsforhold. Departementet kan gi forskrift om vilkår for fradrag m.v. etter annet punktum."

FNH legger til grunn at departementet vurderer utvalgets forslag om å opprette et datterselskap som skal gi et tilbud til de fristilte virksomheter utover dagens "basisprodukt" i lys av dette stortingsvedtaket, jf utvalgets konklusjon side 14.

III.3 Enkelte forhold ved fondsbasering av Statens Pensjonskasse 
FNH er av den oppfatning at pensjonsordningene som forvaltes av Statens Pensjonskasse bør fondsbaseres på linje med tjenestepensjonsordninger i kommunal og i privat sektor. Spørsmålet om fondsbasering bør stå sentralt i det videre arbeidet med å finne hensiktsmessige løsninger som er tilpasset de utfordringer Statens Pensjonskasse står foran. 

I avsnitt 5.1 skriver utvalget

"Flyttereglene er kompliserte og siden ordningen ikke er fondsbasert er flytting til/fra for eksempel private tjenestepensjonsordninger komplisert." 

FNH mener at hensynet til et smidig regelverk for flytting mellom SPK og livsforsikringsselskaper eller egne pensjonskasser bør tillegges betydelig vekt i utformingen av regelverket for pensjonsordningene i Statens Pensjonskasse. En overgang til fondsbasering av Statens Pensjonskasse kan bidra til å forenkle flyttereglene og dermed bidra til å lette omstillingsprosesser i staten, samt bidra til økt mobilitet i arbeidsmarkedet mellom private og offentlig virksomheter. 

I avsnitt 4.1 legger utvalget frem ulike prognoser for utviklingen i antall pensjonister i Statens Pensjonskasse. Det fremgår at i løpet av de neste 15 årene vil antallet pensjonister som får pensjon utbetalt fra Statens Pensjonskasse øke fra 170.000 til 300.000. FNH merker seg imidlertid at utvalget, så vidt vi kan se, uten nærmere vurderinger, skriver:

"En eventuell utmelding av fristilte virksomheter, vil på mellomlang sikt ikke medføre reduserte arbeidsoppgaver for Statens Pensjonskasse. Dette henger sammen med at Statens Pensjonskasse fortsatt vil måtte forvalte de oppsatte pensjonsrettighetene og utbetalingene når de kommer."

Dette er etter FNHs syn ikke nødvendigvis riktig. Vi mener det bør vurderes å åpne for konkurranse også om forvaltningen av oppsatte pensjonsrettigheter. Også i denne sammenhengen vil det være en fordel at pensjonsordningene i Statens Pensjonskasse fondsbaseres. FNH er inneforstått med at det kan oppstå en rekke problemstillinger knyttet til private forsikringsselskapers muligheter til å forvalte oppsatte rettigheter som er bruttoordninger. Beslektede problemstillinger vurderes imidlertid i Overføringsutvalget. De konklusjonene som dette utvalget kommer frem til bør kunne danne grunnlag for å vurdere om private forsikringsselskapers også kan forvalte oppsatte pensjonsrettigheter fra Statens Pensjonskasse. 

III.4 Valg av tilknyttingsform
En problemstilling som har stått sentralt i utvalgets arbeid er valg av tilknyttingsform for Statens Pensjonskasse. Utvalget har vurdert alternativene forvaltningsorgan, tilskuddsinstitusjon, forvaltningsbedrift og statsforetak. Utvalget påpeker at med de store utfordringene Statens Pensjonskasse har både på kort og lang sikt, er det nødvendig å endre både finansieringsmodell, styrings- og organisasjonsform. 

FNH støtter at Statens Pensjonskasse gis muligheter for å modernisere sin virksomhet og legge til rette for effektiv og forsvarlig drift. En reform av styrings- og organisasjonsstrukturen er i den sammenheng et viktig virkemiddel. En opprustning av datasystemer og kompetanse i SPK er også viktig av hensyn til institusjonens muligheter for å kunne bidra positivt i omstillings- og reformprosessene som pågår innenfor pensjonsområdet . 

Med hensyn til valg av tilknyttingsform anbefaler utvalgets flertall, alle unntatt Løining, at Statens Pensjonskasse omdannes til en forvaltningsbedrift. Flertallet viser i sin argumentasjon blant annet til behovet for å ha et aktivt styre som kan drive frem og lede den omstillingsprosessen som Statens Pensjonskasse står overfor. Flertallet viser også til at omdanning til forvaltningsbedrift vil innebære en innføring av regnskapsprinsippet og aktivering av investeringer. Flertallet viser videre til at en viktig fordel ved innføring av regnskapsprinsippet er at investeringsbehov lettere kan identifiseres. Flertallet viser også til at det i statsbudsjettsammenheng er et behov for overgang fra brutto- til nettobudsjettering av driften av Statens Pensjonskasse. Nettobudsjettering anbefales for å øke virksomhetens fleksibilitet og gjennomføringsevne i oppgaveløsningen.

Etter FNHs oppfatning bør ikke dagens organisasjonsform som forvaltningsorgan være til hinder for at det utvikles en mer moderne og aktiv styringsmodell. Dagens organisasjonsmodell bør heller ikke være til hinder for at det utvikles interne regnskapsrutiner som bedrer oversikten over investeringssiden og dermed behovet for nye investeringer. 

FNH vil også vise til at nettobudsjettering av driften er som regnskapsprinsipp tilpasset virksomheter som opererer i et marked. Statens Pensjonskasse forutsettes derimot fortsatt å ha monopol på å tilby pensjonsordninger til ansatte i statsforvaltningen og lærere. 

Nettobudsjettering innebærer at Stortinget vedtar netto driftsresultat og at forvaltningsbedriften står fritt til å fastsette sine direkte inntekter og utgifter. FNH legger imidlertid til grunn at Statens Pensjonskasses inntekter (gebyrer mv.) fortsatt vil bli fastsatt direkte av departementet så lenge Statens Pensjonskasse er en monopolbedrift. Når både netto driftsresultat og brutto inntekter er fastlegges av myndighetene, er det vanskelig å se at nettobudsjettering av Statens Pensjonskasse vil innebære vesentlige endringer forhold til dagens løsning. 

FNH mener at Statens Pensjonskasse bør gjennomgå en modernisering av virksomheten som er målrettet mot de utfordringene Statens Pensjonskasse står foran. FNH antar at den nødvendige moderniseringen av Statens Pensjonskasse kan skje ved å gjennomføre organisatoriske endringer innenfor rammen av et forvaltningsorgan.

FNH kan på denne bakgrunn slutte seg til særmerknaden i avsnitt 5.3 fra utvalgets medlem Løining. Etter FNHs oppfatning er det ikke grunnlag for å omdanne Statens Pensjonskasse til en forvaltningsbedrift så lenge den har monopol på å tilby tjenestepensjon i statlig sektor. 

III.5 Informasjon og service
I avsnitt 4.2 påpeker utvalget at Statens Pensjonskasses informasjonsvirksomhet i sin karakter er passiv. Utvalget anbefaler at pensjonskassen legger opp til et nivå på sin kommunikasjon til sine kunder som tilsvarer praksis for privat forsikringsvirksomhet. 

FNH støtter utvalget på dette punkt. Det bør derfor legges opp til at det regelverk som gjelder for privat forsikringsvirksomhet på dette område tas inn i Lov om Statens Pensjonskasse. 

III.6 Boliglånordningen
Utvalget beskriver kort i avsnitt 6.11 boliglånsordningen i Statens Pensjonskasse, og foreslår at denne videreføres med mindre justeringer. Ordningen innebærer et tilbud om boliglån opp til 350.000 kroner til pensjonskassens medlemmer, til en rente som svarer til "normalrenten for rimelige lån i arbeidsforhold" med et tillegg på 0,5 prosentpoeng. I dag er tilbudet en rente på 5,5 prosent, som må anses svært gunstig i forhold til markedsrenten, som i tredje kvartal i fjor var ca. 7 ¼ prosent. 

Etter omleggingen av låneordningen i 1998 har utbetalingene av boliglån vist en formidabel vekst. Økningen fra 1998 til 1999 var over 180 prosent, og nådde et beløp nær 4 milliarder kroner. Det er grunn til å tro at veksten vil kunne fortsett med nær uforminsket styrke i mange år fremover, da vilkårene som tilbys er svært gunstige. Ved utgangen av 1999 var det fortsatt bare 25.000 medlemmer som hadde lån i SPK, av i alt 850.000 medlemmer, hvorav 290.000 yrkesaktive. 

Utlåne fra SPK er etter det vi har fått opplyst ikke registrert i Norges Banks kredittmarkedsstatistikk. Om utlånene fra SPK til boligformål legges til utlånene fra statlige låneinstitusjoner (dvs. hovedsakelig Husbanken) til husholdningene til samme formål, øker veksten i 1999 fra 7,6 prosent slik statistikken viser, til 12,9 prosent. Det er et tankekors at staten nå, og trolig i lang tid fremover dersom ikke vilkårene endres, vil fremstå som den mest aggressive utlåner til boligformål i det norske markedet. Dette er situasjonen knapt to år etter at myndighetene uttrykte stor bekymring over veksten i utlån til nettopp boligformål, og faktisk innførte innstramninger i kapitaldekningsregelverket for finansinstitusjonene for utlån med pant i bolig.

Det er ikke uvanlig at arbeidsgivere i privat sektor har ordninger med gunstige lån til ansatte, spesielt knyttet til boligformål. Det er imidlertid en vesentlig forskjell mellom slike ordninger i privat sektor og SPKs ordning. I privat sektor vil midlene som benyttes til å subsidiere slike lån måtte komme fra den del av verdiskapningen i bedriften som tilfaller de ansatte som vederlag for arbeid. Gjennom å avtale med arbeidsgiveren en ordning med gunstige boliglån, velger de ansatte å ta ut noe av dette vederlaget i form av vilkårene på boliglånene. Alt annet likt vil dette gå på bekostning av det som står til rådighet for utbetaling av lønn mv, og det vil fremstå for arbeidsgiveren som en kostnad knyttet til avlønningen av de ansatte. Dette gjelder også dersom lånene ytes fra midlene i en pensjonskasse. I den grad utlån av pensjonsmidler oppnår en lavere avkastning enn det som ellers er mulig å oppnå i markedet - og det vil være tilfellet dersom lånene skal fremstå som gunstige - vil arbeidsgivers premieinnbetalinger til pensjonsordningen måtte økes tilsvarende.

En slik sammenheng eksisterer ikke innenfor SPKs boliglånsordning. Rentefordelen som pensjonskassens medlemmer oppnår på boliglånene har ikke sitt motstykke i mindre rom for lønnsutbetaling fra arbeidsgiveren, og fremkommer heller ikke som en kostnad hos den enkelte arbeidsgiver, men kommer som et rent tillegg til lønn mv. hentet i statskassen. Heller ikke for staten sentralt fremkommer dette som en kostnad i budsjettsammenheng, men skjules som en lavere avkastning på statens midler enn det som ellers er oppnåelig.

Forholdet ville stilt seg noe annerledes om Statens Pensjonskasse hadde vært en fondert ordning. Da ville subsidiene til boliglånene fremstått som en kostnad for den enkelte arbeidsgiver knyttet til avlønningen av sine ansatte, og det ville bli grunnlag for å foreta en reell vurdering i en forhandling mellom arbeidsgiver og de ansatte om noe av avlønningen skulle tas ut i denne form. 

FNH tar i denne omgang ikke konkret stilling til hva som bør skje med boliglånsordningen i Statens Pensjonskasse, men vil peke på at det her ligger uavklarte problemstillinger både i forhold til utviklingen på kredittmarkedet og veksten i statlige utlån, i forhold til insentiv- og styringssystemene for staten som arbeidsgiver og kanskje også i forhold til konkurransesituasjonen i kredittmarkedet mellom markedsbaserte og statlige lånekilder, og dermed også til EØS-avtalens bestemmelser om konkurranse og statsstøtte. 

FNH vil for øvrig anta at den endring som fant sted i låneordningen i 1998, der utlånsmidlene ikke lenger bare hentes fra SPKs egne ressurser, men i all hovedsak stilles til rådighet fra statskassen, bør notifisere til EFTAS Overvåkingsorgan som en ny ordning som innebærer utlån av statlige midler til subsidierte vilkår. 

IV Avsluttende merknader
FNH støtter utvalgets tilråding om at det bør foretas en grundigere gjennomgang av regelverket som i dag forvaltes av Statens Pensjonskasse. Denne utredningen aktualiserer at det er behov for helhetlig pensjonstenkning omkring offentlige og private pensjonssystemer. Etter FNHs oppfatning bør regelverket for de private og offentlige tjenestepensjonsordningene gjennomgås med sikte på en bedre harmonisering

Flere offentlige utvalg i den senere tid har avgitt sine innstillinger om pensjonsspørsmål. Foreløpig har Stortinget kun behandlet lov om foretakspensjon. Regjeringen har varslet at forslag til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold skal legges frem for Stortinget i løpet av denne våren. Regjeringen har videre varslet at spørsmålene som reises i utredningene om fondering av folketrygden og utredningen om fleksibel pensjonering fra folketrygden skal behandles i forbindelse med neste langtidsprogram. 

Virksomheten i Statens Pensjonskasse hører etter vår oppfatning naturlig hjemme i en slik bred pensjonspolitisk vurdering og reform. 

Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON


Arne Skauge
Administrerende direktør


Stein Inge Hove
Seniorøkonom



Kopi:
- Finansdepartementet
- Kredittilsynet
- Konkurransetilsynet
- Norges Bank