Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Postboks 8004 Dep
0030 Oslo 



Dato: 20.03.2001
Vår ref.: 2000/000682 NØA/SIH
Deres ref.: 99/1560 D BAC/aje

HØRING - NOU 2000:28 TJENESTEPENSJON ETTER SKIFTE AV ARBEIDSGIVER OG STRUKTURENDRINGER I OFFENTLIG SEKTOR.

Innledning
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) viser til departementets brev av 13.11.2000 der det bes om merknader til utredningen i NOU 2000: 28 fra det såkalte Overføringsutvalget. Høringsfristen var opprinnelig satt til 16.02.01. Med brev av 22.01.01 har departementet forlenget høringsfristen til 16.03.01. I forståelse med departementet er FNH innvilget ytterligere noen dagers utsettelse med høringssvaret.

FNHs høringsuttalelse uttrykker synspunktene til alle medlemmene bortsett fra Kommunal Landspensjonskasse (KLP). KLP vil etter det vi har fått opplyst sende egen høringsuttalelse.

FNH representerer finansbedrifter som driver virksomhet som forsikringsselskap, bank, kredittforetak eller finansieringsselskap i Norge, enten fra hovedkontor her i landet eller som filial av utenlandsk selskap. Alle medlemmene er markedsbaserte bedrifter underlagt offentlig tilsyn, og tilbyr finansielle tjenester i et marked som er åpent for konkurranse, herunder også fra utenlandske finansinstitusjoner, spesielt hjemmehørende i EØS-området. FNHs prinsipielle syn er at omsetningen av finansielle tjenester i størst mulig utstrekning bør skje under likeverdige rammevilkår for alle tilbydere i et marked der det gjelder en virksom konkurranse. 

FNHs hovedsynspunkter
FNH er positiv til tiltak som kan bidra til økt konkurranse om større deler av tjenestepensjonsmarkedet, og som stimulerer til større grad av markedsbasering og konkurranseutsetting av offentlig finansiell tjenesteyting. Etter vårt syn taler hensynet til effektiv og likeverdig konkurranse i markedet for tjenestepensjon, og dermed til samfunnsøkonomisk mer effektiv ressursbruk, for at modellen med betingede ytelser, slik utvalget går inn for, må aksepteres innenfor overføringsavtalesystemet. 

Utvalget vurderer ellers garantimodellen som det beste alternativ for en fremtidig Overføringsavtale for virksomheter som skal ha offentlig tjenestepensjon. FNH vil gi sin støtte også til garantimodellen i Overføringsavtalen, men da under forutsetning av at alle leverandører av garantimodellen synliggjør garantikostnadene som en premiekostnad. En slik synliggjøring er nødvendig både for å gi kundene klar informasjon om hvilken modell som er lagt til grunn og for å skape konkurransemessig åpenhet om avtalenes ulike kostnadselementer. Dersom denne forutsetningen ikke oppfylles, vil FNH klart foretrekke at modellen med betingede ytelser blir løsningen for alle kommunale foretak uansett hvor de er forsikret, dersom disse foretak ikke kvalifiserer til garanti fra kommunen eller fylkeskommunen.

FNH vil understreke at dersom det åpnes for både garantimodellen og modellen med betingede ytelser som en del av overføringsavtalesystemet, bør det ikke innføres lovmessige eller andre begrensninger, som gjør det vanskelig for foretak å etablere en pensjonsordning med betingede ytelser, utover at det i avtalene må fremgå hvilke av disse modellene som etableres.

FNH støtter utvalget anbefaling om at departementet nedsetter en arbeidsgruppe som får til oppgave å utforme en ny Overføringsavtale. En slik arbeidsgruppe bør være bredt sammensatt. FNH ber departementet iverksette et arbeid med sikte på at forslagene som utvalget fremmer kan implementeres i god tid før neste årsskifte.

Nærmere om bakgrunnen 
Bakgrunnen for at Overføringsutvalget ble nedsatt var de strukturelle endringer som har funnet sted innenfor offentlig sektor, og som har medført fristilling eller privatisering av tidligere offentlig virksomhet. Overføringsutvalget ble nedsatt for å se på ulike sider av Overføringsavtalen som er inngått mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene. Disse avviker fra tilsvarende ordninger innenfor privat sektor blant annet ved at de er bruttoordninger som samordnes fullt ut med folketrygdens pensjoner. Avtalen gjelder overføring av pensjonsrettigheter, der siste pensjonsordning utbetaler en pensjon som er basert på sluttlønnen og samlet tjenestetid. Denne ordningen kan kreve refusjon fra pensjonsordningen som pensjonisten tidligere har vært medlem av. 

Målsettingen for Overføringsutvalget var å finne frem til løsninger som kunne kombinere ønsket om å videreføre Overføringsavtalen mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene, samtidig som det gis bedre muligheter for konkurranse mellom alle tilbydere av offentlig tjenestepensjon. Et viktig formål med Overføringsavtalen har vært å unngå at ansatte i offentlig sektor skal tape pensjonsrettigheter ved skifte av arbeidsgiver. Ved fristillinger har noen virksomheter opprettholdt tidligere pensjonsordning, mens andre har etablert ordninger i private forsikringsselskaper - med eller uten Overføringsavtale. Utvalget har sett på hvilke kriterier som må være oppfylt for å være tilknyttet Overføringsavtalen, og vurdert løsninger knyttet til at private livsforsikringsselskaper ikke har anledning til å påta seg enkelte av garantiene som er innebygd i pensjonsordningen i offentlig sektor. De private livsforsikringsselskapene har kunnet tilby offentlig bruttoordning til kommuner, fordi kommunene selv kan garantere disse forpliktelsene. De fristilte foretakene kan imidlertid ikke gi slike garantier, og kommunen(e) er i mange tilfeller avskåret fra å gi garanti til slike foretak. De private livsforsikringsselskapene har følgelig ikke uten videre kunnet tilby bruttoordninger til disse foretakene. 

Etter FNHs syn vil det fremover bli nødvendig å gjennomføre omfattende reformer i offentlig sektor, og for å gå opp nye grenseganger mellom privat og offentlig sektor. Det vil i den sammenheng kunne bli økende behov for fristilling av tidligere offentlig virksomhet og overføring av oppgaver fra offentlig til privat sektor. Nye grenser mellom privat og offentlig sektor reiser også spørsmålet om hvilken pensjonsordning de ansatte kan være tilknyttet. FNH legger til grunn at en viss fleksibilitet for offentlig pensjonsordninger til å følge sine tidligere medlemmer i en slik omstilling vil kunne være hensiktsmessig i en prosess for fornyelse og modernisering av offentlig sektor. 

I de senere årene er det gjennomført en rekke utredninger om pensjonsspørsmål som har ledet til en vesentlig modernisering av de kollektive pensjonsordningene. FNH ser det derfor som svært positivt at det med den foreliggende utredning legges til rette for å forbedre konkurransen også i markedet for offentlig tjenestepensjonsforsikring.

Utvalget har i utredningen gitt en bred gjennomgang av Overføringsavtalen og tilstøtende regelverk, problemstillinger ved avtalen, hvem avtalen skal omfatte og konsekvenser av dette. Etter FNHs oppfatning bør det legges betydelig vekt på at utvalget har lagt frem et omforent forslag til hvordan Overføringsavtalen skal praktiseres i fremtiden, herunder at det både er ønskelig og nødvendig at modellen med betingede ytelser aksepteres som en del av overføringsavtalesystemet. Forslaget synes i all hovedsak godt tilpasset den omorganisering og omstilling som har pågått og fortsatt pågår i offentlig sektor. Forslaget synes også godt tilpasset behovet for at Overføringsavtalen skal omfatte offentlig virksomheter som velger private forsikringsselskaper som pensjonsleverandør av bruttoordninger, herunder den nødvendige avtalefrihet når det gjelder utforming av pensjonsordninger innenfor Overføringsavtalen. FNH vil også vise til at utvalget har vurdert sitt forslaget slik at det ikke innebærer vesentlige merarbeid, administrative eller økonomiske konsekvenser verken for staten eller for øvrige involverte parter, noe som bør vektlegges i forhold til en tidsplan for iverksettelse av forslaget. 

Modeller som skal kunne være med i overføringsavtalen
I utredningen gjennomgås i alt seks alternative modeller for at en pensjonsordning (også for fristilte foretak) skal kunne være med i Overføringsavtalen. Av de seks modellene har utvalget vurdert garantimodellen som det beste alternativ i en framtidig Overføringsavtale for virksomheter som skal ha en offentlig tjenestepensjon. Utvalget legger imidlertid til grunn at det for enkelte arbeidsgivere kan bli vanskelig å skaffe offentlige garantier, og at det kan bli problemer med å etablere forsikringsgarantier. Utvalget mener at modellen med betingede ytelser er den nest beste modellen, og at den dessuten vil kunne være et godt supplement til garantimodellen som en del av overføringsavtalesystemet. 

Etter FNHs syn vil garantimodellen ikke alene kunne sikre at konkurransen i markedet for offentlige tjenestepensjoner vil fungere tilfredsstillende. Om garantimodellen skulle være den eneste aksepterte modellen i Overføringsavtalen, vil en rekke arbeidsgivere enten ikke kunne videreføre en offentlig tjenestepensjonsordning etter en fristilling, eller i realiteten stå uten alternativer ved valg av leverandør av tjenestepensjon. Dette vil svekke konkurransen i markedet og kunne legge unødige hindringer i veien for nødvendige omstillinger, moderniseringer og fristillinger i offentlig sektor. 

FNH mener videre at leverandører av garantimodellen må pålegges å synliggjøre garantikostnaden - eller en beregnet garantikostnad - for kundene. FNH mener at synliggjøring av garantikostnaden ved bruk av garantimodellen er nødvendig både for å gi kundene klar informasjon om hvilken modell som er lagt til grunn og for å skape konkurransemessig åpenhet om avtalenes ulike kostnadselementer. Krav om synliggjøring vil imidlertid ikke være til hinder for at garantikostnaden eventuelt utjevnes mellom kundene i et forsikringsselskap. Dersom forutsetningen om synliggjøring ikke oppfylles, vil FNH klart foretrekke at modellen med betingede ytelser blir løsningen for alle kommunale foretak uansett hvor de er forsikret, dersom disse foretak ikke kvalifiserer til garanti fra kommunen eller fylkeskommunen. FNH støtter således merknaden fra medlemmene Harbitz og Wergeland på dette punkt, jf. utredningen kapittel 26.2.3. 

I garantimodellen skal det gis en garanti for de deler av ytelsene som ikke kan forsikres gjennom løpende premier i private livsforsikringsselskaper. Kommuner og andre offentlige organer har ikke plikt, og heller ikke alltid adgang, til å stille slike garantier. Utvalget skriver at det derfor vil være nødvendig med tilleggssikring for disse delene av ytelsene, dersom ordningen skal etableres i private livsforsikringsselskaper. Dette gjelder G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter, muligheten til å fratre etter 85-års regelen og bruttogarantien i forbindelse med samordning av tjenestepensjon og faktisk utbetalte folketrygdytelser. 

Kommuneloven inneholder et generelt forbud for kommuner mot å gi garanti for økonomiske forpliktelser som er knyttet til utøvelsen av næringsvirksomhet, jf kommuneloven §51. Fylkesmann Oluf Skarpnes konkluderer i et eget vedlegg til utredningen (vedlegg 3) med at en kommune bare kan stille kommunal garanti for at pensjonsforpliktelser blir oppfylt for personer ansatt i selvstendige rettsubjekter (private firmaer/selskaper), dersom virksomheten/tjenesten som utføres er av "særlig kommunal interesse" og dessuten ikke er å anse som næringsvirksomhet. Han antar videre at en kommune ikke kan stille kommunal garanti for pensjonsforpliktelser overfor ansatte i selskaper (egne rettsubjekter) som driver med energiforsyning. Det synes derfor i utgangspunktet klart at en rekke foretak som er - eller kan være - aktuelle for fristilling, ikke vil kunne oppnå kommunal garanti for sine pensjonsforpliktelser.

Etter FNHs oppfatning bør det parallelt med arbeidet med å iverksette utvalgets forslag foretas en nærmere avklaring av disse spørsmål, herunder hvorvidt kommunene har anledning til å gi slike garantier til fristilt kommunale virksomheter med kommunal eierandel ned til 50 prosent, jf utvalgets forslag til kriterier for å være med i Overføringsavtalen. Avklaringen bør omfatte både i hvilken grad kommunene kan garantere for virksomhet som er "fristilt fra egen kommune" og i hvilken grad kommunene kan garantere for virksomhet som er fristilt "fra andre kommuner". Dersom det skulle vise seg at kommuner ikke har anledning til å stille garantier for virksomhet "fristilt fra andre kommuner", antar vi at dette kan ha betydning for om tilbyderne av pensjonsordningen kan utlikne garantikostnaden på et forsikringskollektiv. I så fall forsterker dette utvalgets bekymring om at mange aktuelle foretak kan få problemer med å etablere de garantiene som kreves innefor garantimodellen. 

FNH vil understreke at i modellen med betingede ytelser vil pensjonisten motta de samme ytelser som i garantimodellen med mindre det fristilte foretaket går konkurs. Ved konkurs vil utbetalt pensjon måtte dekkes av de oppsamlede midlene og avkastning. Dette innebærer for eksempel at pensjonene ikke er sikret G-regulering, men at pensjonene vil bli regulert ut fra avkastning (overskudd) som tilføres kontrakten, på tilsvarende måte som pensjonsrettigheter reguleres i ordninger i henhold til Lov om foretakspensjon. 

FNH vil for øvrig vise til §17-4 i vedtektene for Felleskommunal pensjonsordning (i KLP). Denne bestemmelsen, som omhandler pensjonsordninger som er opphørt, åpner for en regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner som tilsvarer modellen for betingede ytelser. I bestemmelsens tredje ledd åpnes det for at det i en ordning som er opphørt ikke gis garantier for G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter, men at reguleringen begrenses til det som muliggjøres av ordningens overskudd. 

Vedtektenes §17-4 tredje ledd i Fellesordningen lyder som følger: 

"Oppsamlede midler knyttet til gjenværende løpende pensjoner eller aktive ansatte som nevnt i 1. og 2. ledd i pensjonsordninger som opphører, tas ut av Fellesordningen og overføres til egen bonusgruppe. Dersom ikke annet avtales i forbindelse med oppsigelsen, er pensjonsrettighetene da ikke sikret regulering utover det bonusgruppens overskudd muliggjør. Denne innskrenkningen gjelder ikke for rettigheter opptjent hos tidligere arbeidsgivere."

At en slik bestemmelse allerede er etablert i Fellesordningen i KLP viser at modellen med betingede ytelser neppe reiser spesielle problemer, og at den kan iverksettes innenfor Overføringsavtalen uten at det er behov for større endringer verken i avtalen eller i tariffavtalene. 

Tilføyelse til utvalgets forslag
I forhold til garantien synes det å være tre løsninger som er aktuelle i henhold til utvalgets forslag:

· Utvalgets hovedmodell hvor garantien kjøpes
· Ordning sikret i KLP som har slike garantier som finansieres ved at kostnadene utjamnes på hele forskingskollektivet 
· Modellen med betinget ytelser som er uten garanti. 

FNH mener, at når det åpnes for ulike alternativer i forhold til garantien, vil det være viktig ut fra konkurranse- og forbrukerhensyn at pensjonsleverandøren synliggjør overfor kunden og pensjonsordningens medlemmer hvilken ordning som er tegnet og hvilken kostnad som er belastet. 

Det kan være hensiktsmessig at slik synliggjøring gjøres ved at garantikostnaden spesifiseres som en premiekostnad, eller som om det var en premiekostnad. Spesielt i forhold til ordninger med betingede ytelser bør det fremgå eksplisitt i hvilke tilfeller, og hvilke deler av ytelsene, som ikke er garantert. I ordninger som er i henhold til garantimodellen vil garantikostnaden være et element i premien som uansett må betales og kan uten videre synliggjøres. I forhold til en ordning basert på utjamningsprinsipper antar vi det vil være tilstrekkelig at "garantikostnaden" anslås ut fra erfaring om hva de faktiske kostnader har vært over en nærmere bestemt tidsperiode. 

Utvalgets øvrige forslag
FNH slutter seg av praktiske grunner til utvalget anbefaling om at Statens Pensjonskasse fortsatt skal ha som oppgave å administrere Overføringsavtalen i et samarbeid med de pensjonsinnretninger som er tilsluttet avtalen. Det vil også være rimelig å kreve at pensjonsregelverket må være som i Statens Pensjonskasse, og at alle livsforsikringsselskaper kan slutte seg til Overføringsavtalen på vegne av sine kunder (arbeidsgiverne) slik utvalget foreslår. 

Imidlertid vil dobbeltrollen som Statens Pensjonskasse dermed får - som dominerende tilbyder i markedet og systemadministrator - i prinsippet kunne benyttes til å vri konkurransen i markedet til egen fordel. Dette kan være i strid med EØS-avtalens konkurranseregler, slik utvalget også påpeker. FNH vil anbefale at dette spørsmålet avklares med EFTAs Overvåkningsorgan.

Utvalget har videre foreslått seks punkter som hver for seg er tilstrekkelig for at foretak kan være med i Overføringsavtalen, jf for eksempel avsnitt 1.27.2. FNH slutter seg til utvalgets forslag også på dette punkt. 

FNH vil imidlertid påpeke at det er behov for å gjennomgå overgangsreglene for endring av pensjonsordningen i tilfelle et fristilt foretak på et senere tidspunkt ikke oppfyller de foreslåtte kriteriene for å være med i Overføringsavtalen. For å ha rett til skattefradrag forutsettes slike foretak å tilpasse eksisterende pensjonsordning til Lov om Foretakspensjon. FNH vil anbefale at det i denne sammenheng anvendes tilsvarende overgangsregler for offentlige pensjonsordninger som de som gjelder for private pensjonsordninger ved overgang til lov om Foretakspensjon, men med utgangspunkt i tidspunktet for endring av pensjonsordningen. FNH vil også anbefale at det vurderes å åpne for overføring av offentlige premiereserver til premiereserver i private pensjonsordninger. Overføring av premiereserver vil også gjøre en overgang til privat ordning innenfor lov om foretakspensjon enklere, idet medregning av tidligere tjenestetid i offentlig ordning da blir mulig.

FNH vil videre anbefale at systemet for oppgjør mellom ordningene vurderes nærmere. Det bør være rom for å finne mindre ressurskrevende systemer enn dagens opplegg med månedlige overføring. Ett alternativ som kan vurderes er å innføre adgang til engangsutløsninger. 

Avslutning
Utvalget konkluderer med at det til forslagene ikke knytter seg vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser av betydning for staten, at forslaget ikke vil medføre vesentlig merarbeid for Statens Pensjonskasse som pensjonsinnretning, og at det ikke vil være vesentlig administrative konsekvenser for arbeidstakere eller arbeidsgivere bortsett fra etablering av en garanti. Utvalget skriver også at de foreslåtte endringene i regelverket vil gjøre livsforsikringsselskapenes pensjonsberegninger mv mindre arbeidskrevende og mer oversiktlig enn i dag. 

Etter FNHs oppfatning vil konkurransen på markedet for offentlig tjenestepensjonsordninger styrkes i vesentlig grad når det åpnes for at andre aktører i livsforsikringsbransjen kan tilby pensjonsforsikring under avtalen. Dette taler for at utvalgets forslag bør iverksettes raskt. FNH ber derfor departementet om å iverksette arbeidet med å utforme en ny Overføringsavtale så snart som mulig, slik at utvalgets forslag kan implementeres i god tid før neste årsskifte. 

Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON



Arne Skauge
Adm. direktør _____________



Stein Inge Hove
Seniorøkonom


Kopi: Kredittilsynet
Finansdepartementet