Justis – og politidepartementet
Postboks 8005, Dep
0030 Oslo
Att.: Ørnulf Røhnebeck e.f.
Ole Christian Hyggen
Dato: 20.12.2002
Vår ref.: 2002/000637
SPA/ME
Deres ref.: 00/05095 EO
ØR/OCH/bj
HØRING - EU-direktiv om miljøansvar
Viser til høringsbrev datert 07.10.02, og kommunikasjon med saksbehandler
Ole-Christian Hyggen, hvor FNH i e-post 18.12.02 fikk utsettelse av høringsfristen til
20. januar 2003.
Status i prosessen
Etter det vi kjenner til vil forslaget bli forelagt Parlamentet til 1. gangs behandling i april, samtidig som det i EUs organer fortsatt arbeides med hvilket innhold som til slutt skal presenteres for Parlamentet. Vi har gjennom vår europeiske organisasjon Comité Européen des Assurances (CEA) kjennskap til de nye forlagene fra Rådet og Parlamentets Komiteer, og vil - slik høringsbrevet oppfordrer til - også kommentere enkelte av disse.
FNH har ikke forelagt høringsbrevet til andre potensielle interesserte, men baserer oss på tilbakemeldinger fra våre medlemmer og dialog med de øvrige nordiske land, samt CEA.
Forslaget reiser en rekke problemstillinger. Vi vil forsøke å kommentere de forhold høringsbrevet selv ber om kommentarer på, men vil i tillegg fokusere på de forhold som vil kunne berøre forsikringsnæringen særskilt.
Direktivets formål
FNH deler og har forståelse for EU`s syn og behov for å i større grad ivareta det biologiske mangfold. Vi ser også positivt på den endringen som har skjedd fra Hvitboken ble lagt fram og til det som nå ligger i direktivutkastet, hvor det er lagt større vekt på de preventive hensyn. Spørsmålet blir likevel hvem som, og hvordan, man skal fordele utgiftene. Til tross for formålet om ”polluter-pay”-prinsipp, mener vi at forslaget om bruk av obligatorisk forsikring eller fond/poolløsning vil vanne ut dette prinsippet.
I det norske markedet finnes det i dag ingen forsikring som ivaretar det ansvaret som direktivforslaget legger opp til. Et sentralt spørsmål er da om det norske, men også om det europeiske forsikringsmarkedet, vil se dette som et interessant forsikringsområdet.
Slik direktivet nå er formulert er det ut i fra de diskusjoner og holdninger i CEA og i det norske markedet, vanskelig å forestille seg at ansvarsforsikringsmarkedet vil tilby å dekke miljøskade og de tiltak direktivet legger opp til.
Det trengs i tilfellet en mer konsis beskrivelse av hva som menes med biologisk mangfold. Det er også nødvendig at det introduseres en systematisk tilnærming til arbeidet med å bevare mangfoldet.
Hovedproblemstillingen - bruk av forsikring
Slik vi ser det er hovedproblemstillingen et spørsmål om det miljøansvaret direktivet legger opp til et ansvar som overhodet lar seg forsikre i forsikringsmarkedet?
For at den type miljøansvar forslaget legger opp til skal kunne være interessant i form av en ansvarsforsikring må også forutsetningene bak en ansvarsforsikring være til stede, nemlig at den lar seg estimere risikomessig. Dette betyr sannsynligheten for at skade inntreffer og hvis skaden inntreffer - det erstatningsmessige omfanget. Man må her være klar over at det kan skje skader som kan ta svært lang tid å rette opp, og hvor oppgjørskostnadene derfor vil være vanskelige å estimere.
Generelt må følgende vilkår foreligge i en ansvarsforsikring:
a) At det er forholdsvis klart definert hva det mulige ansvaret går ut på – dekningsmuligheten forbedres generelt i takt med forutberegneligheten
b) At det er åpning for å sette et tak, en sumbegrensning. Dette ikke minst av hensyn til reassuransemarkedet, som generelt ikke gir dekning uten at det finnes et tak
c) At man kan sette en egenandel
d) At det er åpent for å unnta skade som skyldes forsett, samt uforutsigbare hendelser som krig, terror og lignende
e) At man kan unnta skader som allerede var inntrådt i tegningsøyeblikket
f) At dekningen kan begrenses i tid og sted
g) At det finnes mange nok forsikringstakere slik at den kan skje en risikoutligning
h) At sannsynligheten for skade er så lav i dette kollektivet at vi får en forsikringsordning og ikke en fordelingsordning.
Dette er et klart utgangspunkt selv om sikrede, avhengig av hvilken risikoeksponering selskapet ønsker å ta, kan få kjøpt tilleggsdekninger for deler av det som her er nevnt til en pris som reflekterer den utvidede risikoen.
Nytt forslag om obligatorisk ansvarsforsikring med en beløpsbegrensning
I det nåværende forslaget skal medlemstatene stimulere aktørene til å benytte ulike former for økonomisk sikkerhet. Det mest nærliggende er her bruk av ansvarsforsikring (3.mannsansvaret), i tillegg til en tingsforsikring (opprydning) for forurensning på egen eiendom. Meningen er vel da at forsikringen skal dekke gjenoppretting av biologisk mangfold.
Det siste forslaget fra Parlamentets komiteer er at forsikringen skal gjøres obligatorisk. Det anser vi som svært upraktisk hvis det viser seg at betingelsene i loven gjør at forsikringsmarkedet ikke ønsker å tilby å dekke ansvaret, totalt eller delvis. Et krav om obligatorisk forsikring vil ikke kunne gjennomføres slik forslaget foreligger i dag.
Videre er det viktig å være klar over at en sumbegrensning i dekningen ikke umiddelbartog alene medfører at markedet vil tilby produktet. Generelt gjelder at jo større usikkerhet som ligger i loven, jo større er sjansen for at man i premien må ta høyde for usikkerheten.
Statens subsidiære ansvar
Direktivet pålegger forurenseren en plikt til å
- treffe relevante tiltak for å unngå forurensningsskade
- foreta opprydding og gjenoppretting i tilfeller hvor forurensningsskade har skjedd.
Dersom forurenseren ikke gjør dette, enten fordi
- han ikke vil (”ikke overholder sin plikt”)
- han ikke har økonomisk bæreevne
- han ikke kan identifiseres, eller fordi
- han fritas som følge av unntaksbestemmelser i direktivet
så pålegges nasjonale forurensningsmyndigheter et subsidiært ansvar. Myndighetene vil i utgangspunktet ha regressrett for de tre førstnevnte årsakene. Det ansvaret som påhviler forurenseren er ubegrenset.
FNH bemerker her at dersom forsikringsnæringen skulle ønske å selge dette som en ansvarsforsikring, må de vite at de har kontroll med de påløpte, løpende og fremtidige utgifter.
Vi er usikre på hva slags type tiltak staten vil foreta seg, og ikke minst hvor langtdisse vil strekke seg i forhold til hva de finner er nødvendig. Forsikringsmarkedet må vite at de tiltak blir gjort er nødvendige, at de utføres mest mulig effektivt, og av et organ dette markedet har tillitt til. I utkastet finnes det ingen definisjon eller begrensning annet enn at miljøet skal settes i slik tilstand det var før skaden inntraff. Hva hvis det ikke finnes tekniske, biologiske virkemidler for å få dette til, eller det viser seg at tiltakene ikke virker, eller de er adskillig større og mer kostnadsdrivende enn først antatt - hva blir da løsningen? Hva ligger egentlig i ”baseline condition”?
Vil myndighetene eventuelt treffe tiltak i form av gjenoppbygging eller opprydning i dialog med forsikringsgiver?
”Skade på det biologiske mangfold”
Vi ser at departementet anser at tålegrensen for skade på biomangfoldet går relativt høyt, men er selv usikre på hva dette innebærer. Hva ligger i begrepet ”i betydelig grad påvirker biomangfoldet i feil retning”. Her finnes det ingen rettslig veiviser eller erfaring, og derfor sier ikke dette begrepet oss noe særlig. I forhold til forsikringsdekningen er ulykkesbegrepet begrenset til at det inntreffer ”plutselig” og uforutsett”, nettopp for å unngå for eksempel gradvis forurensning. Her hadde det vært en fordel med klarere retningslinjer. Vi er usikre på hva henvisningen til ulike eksisterende EU-direktiver om biomangfold vil bety for norske forhold.
I forhold til dagens forurensningslov er det uansett et behov for kravet om alvorlig/betydelig blir stående istedenfor at man legger seg kun på ”skade”/”ulempe”-begrepet , eller på nabolovens krav om ”urimelig” /”unødig”. Ettersom man vinner erfaring med denne type skade på biologisk mangfold, vil det vise seg om det er behov for å endre dette begrepet.
Norsk ansvarsforsikring er i dag begrenset til å gjelde skade på tredjemann. Direktiv-forslaget vil medføre en øket eksponering for forsikringsselskaper enn hva tilfellet er i dag.
Så lenge direktivforslaget og forurensningsloven har så vidt ulikt dekningsområde, burde man kunne ha ulik avgrensning av ansvarssubjekter uten at det dermed oppstår inkonsekvens. Vi ser derfor ikke noe behov for at Norge bør arbeide for en utvidet krets av ansvarssubjekter i direktivet.
Tillatt forurensning
Det er ikke tatt endelig stilling til hvorvidt en gitt forurensningstillatelse eller forurensning fra virksomhet som på skadetidspunktet ble ansett som ufarlig vil være ansvars-fritaksgrunn.
Forurensningslovens kap. 8 skiller klart mellom tillatt og ikke-tillatt forurensning.
Når staten selv har bestemt at de skal ha en egenrådende kontroll hvor det gis eksplisitt tillatelse, er det vanskelig å forstå at virksomhetsutøver skal kunne gjøres erstatningsansvarlig når han har fulgt regler og påbud. I verste fall kan man muligens risikere at man fjerner et incitament til å velge lovens fremgangsmåte, dersom man vet at man uansett risikerer å bli pålagt ansvar.
Vår oppfatning er at det någjeldende norske regelverk bør videreføres, d.v.s. at dersom man søker om utslippstillatelse og får dette innvilget, så bør man også være fri for etterfølgende erstatningsansvar.
Virkeområde i tid
Det fremgår at direktivet bare får anvendelse på miljøskade som skyldes handlingersom finner sted 2 år etter direktivets ikrafttreden.
Dette er uklart og det er interessant å vite hva som blir løsningen hvor selve den forurensende aktivitet har funnet sted år tilbake, mens unnlatelsen til å forebygge forurensningsskade skjer i 2005. Er det unnlatelsen eller forurensningen som er "handling"?
Det gjelder en 5 års foreldelsesfrist for myndigheter til å fremme krav, men på den annen side er det ingen begrensning for når myndighetene kan treffe tiltak.
Kan dette teoretisk bety at man kan få reelle foreldelsesfrister på 15, 20, 25 år regnet fra tidspunktet for når handlingen / forurensningen ble begått?
Konklusjon
Som det går fram av det overstående finner forsikringsnæringen direktivforslagets definisjoner for upresise for en ansvarsforsikring, og at de er bedre egnet for en poolløsning. En ansvarsforsikring vil fordre større grad av risikovurdering - en vurdering det vil være svært vanskelig å foreta på dette grunnlaget.Ved en eventuell poolløsning vil det være viktig å allokere innbetalingen (premien/avgiften) i forhold til allerede definerte grupper avhengig av hvilken risiko disse representerer. En slik poolordning bør være obligatorisk. Dog, velger man en slik løsning er det samtidig vanskelig å unngå at noe av incitamentet - å bli ansvarlig for det du forurenser – forsvinner. Her finnes det svært mange ulike løsninger som først må utredes. I dette arbeidet vil det også måtte tas høyde for de konkurransereglene som regulerer nettopp samarbeidsordninger tilsvarende en poolordning.
Vi ser ikke på det nåværende tidspunkt at det er hensiktsmessig å gå dypere inn i ulike alternative løsninger. Vi ser gjerne at myndighetene tar kontakt med FNH i den videre prosessen, og vi stiller oss åpen for en videre dialog, selvfølgelig litt avhengig av hvilken form direktivet får.
Vi vil også videreformidle eventuelle signaler og føringer i CEA-sammenheng, og ser gjerne at vi blir holdt oppdatert fra myndighetenes side om prosessen og utviklingen.
Vennlig hilsen
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Arne Skauge
Adm. Direktør
Mia Ebeltoft
Fagsjef