Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep
0030 OSLO
Att.: Finansmarkedsavdelingen

Dato: 07.10.2002
Vår ref.: 2002/000511 FJA/TH
Deres ref.: 02/2660 FM TMo

HØRINGSUTTALELSE - ENDRINGER I ENKELTE FORSKRIFTER KNYTTET TIL VERDIPAPIRISERING OG OBLIGASJONER MED SÆRSKILT SIKKERHET OG ADGANGEN TIL Å HENSYNTA MOTREGNINGSAVTALER VED BEREGNING AV KAPITALDEKNINGSKRAVET

FNH viser til Finansdepartementets brev 05.07.2002 vedlagt utkast til endringer i gjeldende regelverk i tilknytning til de nye instrumentene obligasjoner med særskilt sikkerhet og verdipapiriserte utlån, i tillegg til endring i kapitaldekningsforskriften vedrørende netting. Nedenfor følger FNHs høringsuttalelse på de tre områdene.

1. Forskriftsendringer - obligasjoner med særskilt sikkerhet

FNH finner det positivt at departementet i høringsutkastet har lagt til grunn Kredittilsynets generelle tilrådning av 10.04.2002, om at det er behov for å foreta endringer i det tilstøtende regelverket for pantesikrede obligasjoner samtidig med lovforberedelsene for slike obligasjoner. Når det gjelder enkeltbestemmelsene er vi likevel overrasket over at departementet i høringsnotatet ikke har valgt å legge Kredittilsynets tilrådning for vektingsreglene i kapitaldekningsforskriften og i forskriften om store engasjementer fullt ut til grunn. FNH er av den oppfatning at endringer på de aktuelle regelverksområder som omtaltes i høringsutkastet i tilknytning til pantesikrede obligasjoner, er uhyre viktig for at slike obligasjoner skal bli oppfattet som et attraktivt investeringsinstrument hos investorer. Slike spesialbestemmelser gir grunnleggende signaler til aktuelle investorgrupper og til allmennheten mer generelt, om at myndighetene ved utformingen av reglene for utstedelse av pantesikrede obligasjoner har lagt vekt på å skape finansieringsinstrumenter med en lav kredittrisiko i forhold til ordinære obligasjoner alt annet likt. Dersom norske myndigheter ikke skulle følge den praksis som reguleringsmyndighetene i så å si alle andre europeiske land som har innført lovgivning om pantesikrede obligasjoner, har etablert, vil pantesikrede obligasjoner neppe tjene det formål som ligger til grunn for den foreslåtte norske lovgivningen, nemmelig å legge forholdene til rette for lavere renter for pantesikrede lån. Nedenfor gis det gode grunner for hvorfor det ut fra risikohensyn er riktig å gi spesialregler for pantesikrede obligasjoner i det tilstøtende regelverket.

a)            Kapitaldekningsforskriften
Det følger av det konsoliderte bankdirektivet 2000/12/EU artikkel 65(2) - tidligere kapitaldekningsdirektiv 89/647/EØF artikkel 11(2) - at nasjonale myndigheter i en overgangsperiode på 5 år etter 1. januar 1993, kan fastsette og opprettholde inntil videre en risikovekt på 10 % for pantesikrede obligasjoner utstedt av kredittinstitusjoner som oppfyller kravene til sikkerhet i UCITS-direktivets artikkel 22 nr. 4. Dette er halvparten av risikovekten på som generelt gjelder for kredittinstitusjoner (20 %). Direktivbestemmelsen inneholder vilkår om at dette tiltaket må ses som nødvendig for å unngå forstyrrelser i finansmarkeder hvor slike pantesikrede obligasjoner har en fremtredende rolle. Unntak fra hovedreglen skal rapporteres til kommisjonen.

Det er i høringsnotatet vist til at Banklovkommisjonen i sin innstilling (NOU 2001:23) trakk frem at det kan bli vanskelig for Norge å oppnå unntak fra hovedregelen om 20 prosent vekting av obligasjonene. Årsaken er at det neppe kan hevdes at 20 % vekting vil utløse forstyrrelser i det norske kapitalmarkedet, siden dette vil være et nytt verdipapir i det norske markedet. Banklovkommisjonen viste imidlertid også til at finske myndigheter i 2000, tross EUs opprinnelige vilkår, har fått gjennomslag for å innføre 10 % vekting ifm. innføring av hypotekbanklov.

Departementet kommer i høringsnotatet ikke til noen konklusjon i spørsmålet om det for norske pantesikrede obligasjoner bør benyttes en risikovekt på 10% eller den alminnelige risikovekten for kredittinstitusjoner på 20 % bør benyttes. Departementet ber isteden om at høringsinstansene kommenterer om vektingen bør være 10 % eller 20 %, bl.a. om det kan rettferdiggjøres å sette en lavere grense enn 20 prosent i lys av de risiki som er plassert i 20 prosentgruppen.

FNH gir nedenfor en mer utfyllende omtale av praksis andre land i EØS-området. Oversikten viser at de fleste land som har innført regler om 10 % vekting i EØS-området har gjort dette etter at tidsfristen i ovennevnte direktiv utløp, og vel så viktig, uten at de på forhånd har hatt noe marked for slike obligasjoner nasjonalt. Vi gir deretter en soliditets-messig begrunnelse for 10 % vekting ut fra de risikomessige egenskapene pantesikrede obligasjoner har. Noen viktige konkurransemessige forhold utdypes avslutningsvis.

Nærmere om praksis i andre land i EØS-området
I henhold til oppdaterte opplysninger som FNH har tilgang til fra European Mortgage Federation¹, er det minst 10 EU-land som i dag benytter 10 % vekting av pantesikrede obligasjoner i det nasjonale kapitaldekningsregelverket. De formelle vilkårene nevnt i det konsoliderte bankdirektivet for å ta i bruk en 10 prosent vekting har kun vært til stede for et lite antall av disse landene. Etter det FNH er kjent med, var det bare Danmark og Tyskland, og eventuelt Østerrike, som oppfylte kravet til implementering i nasjonal lovgivning før 1. januar 1998, samtidig som de hadde et betydelig marked for slike pantesikrede obligasjoner. To land (Hellas og Luxembourg) innførte regler om 10 % vekting innen fristen, men uten å ha noe betydelig nasjonalt marked for slike obligasjoner. Fem andre land (Belgia, Finland, Frankrike, Nederland, og Spania) har innført 10 % vekting etter fristen løp ut. Heller ikke disse hadde på tidspunktet for gjennomføring i nasjonal lovgivning noe betydelig marked for pantesikrede obligasjoner. Vektingsreglen i disse landene er i hovedsak blitt innført ifm. introdusering av nasjonal lovgivning om utstedelse av pantesikrede obligasjoner fra nasjonale kredittinstitusjoner, eller endog uten at slik lovgivning har blitt innført (Belgia og trolig Nederland).

Tabellen nedenfor viser status i EU med hensyn til implementering av bestemmelsen i artikkel 65(2) i det konsoliderte bankdirektivet. I tillegg til de land som er omtalt der nevner vi at både Irland og Sverige for tiden vurderer å innføre 10 % vekting av pantesikrede obligasjoner ifm. at de nylig har innført lovgivning om utstedelse av slike obligasjoner eller vil gjøre det i nær fremtid. Det er for øvrig kun tre andre EU-land som ikke har implementert 10 % vekting for pantesikrede obligasjoner (Italia, Portugal og UK). Ingen av disse har i dag en nasjonal lovgivning om pantesikrede obligasjoner.

Tabell 1. - Artikkel 65(2) i det konsoliderte bankdirektivet 2000/12/EU

Kilde: European Mortgage Federation, Brussel

FNH er kjent med at Europakommisjonen og EUs Banking Advisory Committee i arbeidet med det fremtidige kapitaldekningsdirektivet (Basel II), har spørsmålet om videreføring av 10 % vekting for pantesikrede obligasjoner til vurdering. Gjennom European Mortgage Federation har vi fått forståelse for at Kommisjonen er positiv til å videreføre en 10 % vekting for slike obligasjoner under den reviderte standardmetoden, som en generell regel fra 2006. Årsaken til dette er den lave risikoen slike instrumenter har vist seg å ha. Et annet utfall vil også være svært kontroversielt i Europa og ødeleggende for de store etablerte markedene for pantesikrede obligasjoner som allerede er etablert. Pantesikrede obliga-sjoner representerer i dag det største segmentet for private obligasjoner i Europa, med mer enn EUR 600 milliarder i utestående iht. statistikk fra European Mortgage Federation.

Basert på de ovennevnte opplysninger kan FNH vanskelig se at innføring av en regel om 10 % vekting av pantesikrede obligasjoner i det norske kapitaldekningsregelverket vil være kontroversielt i forhold til Norges EØS-forpliktelser, eller bryte med den praksis som er etablert av en rekke andre land i EØS-området. Det vil tvert i mot følge gjeldende praksis i disse landene. En 10 % vektingsregel for pantesikrede obligasjoner vil dessuten høyst trolig vil bli videreført som en generell regel i EUs fremtidige kapitaldekningsregelverk.

Soliditetsmessige forhold
FNH er av den oppfatning at vektingen av pantesikrede obligasjoner først og fremst må bero på en saklig vurdering av kvaliteten av obligasjonene. I tillegg bør det vektlegges hva andre tilsynsmyndigheter har lagt til grunn soliditetsmessig for tilsvarende fordringer. Det bør legges liten vekt på isolerte "rettferdighetsbetraktinger" knyttet til relative forhold innad i det norske kapitaldekningsverket.

Departementet har i høringsnotatet stilt spørsmål ved rettferdigheten av å vekte pantesikrede obligasjoner 10 %, når fordringer på kommuner vektes 20 %. Som det fremkommer nedenfor vil pantesikrede obligasjoner ha en vesentlig lavere risiko enn alminnelige usikrede obligasjoner på kredittinstitusjoner, alt annet likt. I en rettferdighetsbetraktning vil det derfor være riktig å vekte pantesikrede obligasjoner lavere enn 20 %. Når det gjelder forholdet til fordringer på kommuner, kan det synes som om departementet mener at dagens 20 % vekt er høy i forhold til den reelle risikoen som er knyttet til slike fordringer. Det er noe FNH trolig kan slutte seg til, men er ikke temaet for denne høringssaken. En slutning om at dette forholdet i seg selv gir begrunnelse for å nekte 10 % vekting av pantesikrede obligasjoner vil være forfeilet. Vi finner det viktig å påpeke at en 10 % vekting av pantesikrede obligasjoner ikke vil medføre noen negativ forskyvning i norske kommuners mulighet til å finansiere seg direkte i obligasjonsmarkedet eller gjennom finansinstitusjoner generelt. Lån til kommuner gjennom kredittforetak, som utsteder pantesikrede obligasjoner med sikkerhet i offentlige lån, vil måtte vektes 20 % hos kredittforetaket. I tillegg vil norsk finansinstitusjon som investerer i den pantesikrede obligasjonen vekte den 10 %. Det medfører at det bak investeringer i slike pantesikrede obligasjoner vil stå ansvarlig kapital tilsvarende bruk av en risikovekt på 30 %, mot 20 % for obligasjoner som kommunene utsteder og selger til finansinstitusjoner. I dag kreves det kapital tilsvarende en risikovekt på 40 % (20 % for kredittinstitusjonen som gir lånet og 20 % for finansinstitusjonen som bidrar med finansiering til kredittinstitusjonen). En 10 % vekting av pantesikrede obligasjoner vil, om noe, bedre norske kommuners mulighet til å finansiere seg til gunstige vilkår hos norske kredittforetak. Kommuner og kredittforetak er således i samme båt. Dette gjelder særlig mindre kommuner som har liten mulighet til å utstede obligasjoner i eget navn.

Når det gjelder kvaliteten på pantesikrede obligasjoner, sikres denne gjennom henvisningen i det konsoliderte bankdirektivet til "produktbestemmelsen" i artikkel 22 (4) i UCITS-direktivet. Denne produktbestemmelsen ble innført ved en endring i UCITS-direktivet i 1988. Der stilles følgende krav til de pantesikrede obligasjonene for å sikre kvaliteten:

- Obligasjonene skal være utstedt av en kredittinstitusjon som har sitt forretningskontor i en medlemstat
- Kredittinstitusjonen skal ved lov være underlagt særskilt offentlig tilsyn med sikte på å verne obligasjonseierne
- Beløp som skriver seg fra utstedelse av obligasjonene skal, i samsvar med loven, investeres i aktiva som i obligasjonenes fulle løpetid gir tilstrekkelig dekning for de forpliktelser som følger av dem. Disse aktivaene skal videre gjennom fortrinnsrett benyttes til å dekke hovedstol og påløpte renter i tilfelle mislighold fra usteders side

Kravene i direktivet bygger på sentrale forhold som ligger til grunn for lovgivning i Danmark (realkreditobligasjoner) og Tyskland (pfandbriefe), hvor de har en lang tradisjon for slike obligasjoner. Disse kravene er også reflektert i forslaget til norsk lovgivning i Ot.prp. nr. 104 (2001-2002). Norske pantesikrede obligasjoner vil sikres høy kvalitet bl.a. gjennom et godt førstelinjeforsvar (institusjonens soliditet) og god kvalitet på andrelinjeforsvaret (sikkerheten for obligasjonslånet):

- Utsteder skal være en kredittinstitusjon underlagt norske regler om forsvarlig kapitaldekning og andre soliditetsregler for kredittinstitusjoner, samt tilsyn av Kredittilsynet
- Obligasjonseierne har en prioritert stilling i forhold til øvrige kreditorer gjennom porteføljepant i kredittinstitusjonens utlån. Dette medfører at obligasjonseierne i tilfelle konkurs vil ha fortrinnsrett til de midler som er pantsatt til sikkerhet for obligasjonslånet (kredittforetakets utlån og evt. sikringsforretninger).
- Kredittforetaket skal påse at verdien av porteføljepantet til enhver tid minst tilsvarer restverdien av obligasjonslånet. En revisor oppnevnt av Kredittilsynet skal føre kontroll med at dette kravet blir oppfylt.

Forslaget til lovbestemmelser i Ot.prp. nr. 104 (2001-2002) inneholder også en rekke andre bestemmelser som bidrar til å forsteke sikkerheten på første- og andrelinjeforsvaret for obligasjonseierne. Dette gjelder ikke minst kravene til maksimal utmålingsgrad for de lån som skal inngå i porteføljepantet, jf. forslag til § 2-28 annet ledd. For bolig- og eiendomshypoteklån kan kun lån opptil 60 % av sikkerhetens verdi telle med i porteføljepantet. (Fartøyshypoteklån omtales til slutt i dette avsnittet om soliditetsmessige forhold). I tillegg skal Kredittilsynet iht. § 2-28 tredje ledd kunne fastsette nærmere regler om beregning av verdien av de ulike typene sikkerhet. Forskriftshjemmelen vil kunne sikre at det legges til grunn en forsiktig vurdering av pantets verdi. Disse forhold medfører at kvaliteten på sikkerheten, som til enhver tid skal være tilstede, vil være god selv i dårlige tider. Dette forholdet forsterkes ytterligere av at det stilles krav til spredning isikkerhetene, dvs. utlån til samme låntaker og utlån som har sikkerhet i samme panteobjekt skal ikke medregnes i verdien av porteføljepantet med mer enn 5 prosent av samlet pantesikkerhet.

Loven vil stille krav om at kredittforetaket som utsteder pantesikrede obligasjoner i begrenset grad kan drive annen virksomhet enn å yte pantelån som inngår i porteføljepantet. Dette bidrar også til å begrense risikoen for obligasjonseierne. Til slutt trekker vi frem at kredittforetaket også vil bli underlagt en plikt til å sørge for balanse mellom vilkårene for institusjonens utlån og obligasjonsfinansiering, for å begrense institusjonens rente- og likviditetsrisiko under obligasjonslånenes løpetid.

Det finnes lite statistikk på omfanget mislighold av pantesikrede obligasjoner i Europa, av den enkle årsak at det så lenge pantesikrede obligasjoner har eksistert (over 200 år), har det ikke vært noe mislighold av slike obligasjoner i Europa iht. European Mortgage Federation. Dette viser at konstruksjonen pantesikrede obligasjoner, med dobbelt sikkerhet, er solid og kan stå gjennom også turbulente tider for finansnæringen. Disse erfaringene må ses i sammenheng med at kredittinstitusjoners tap på utlån av den art og innenfor de utmålingsgrader som tillates, har vært svært begrenset. Erfaringsmateriale fra Tyskland i perioden 1988-98 viser bl.a. at kredittforetakenes tap på boliglån som har inngått i porteføljepantet til pantesikrede obligasjoner i gjennomsnitt kun har vært på 0,03 % av utlånene pr. år. Tilsvarende tall for Danmark i perioden 1990-99 var på 0,1 % av utlånene pr. år. Dette er så lave tall at de uten problemer kan dekkes gjennom institusjonens løpende marginer.

Tilsvarende norske tall for de ulike typer hypoteklån og innenfor de panteverdigrenser, som er foreslått i den norske lovgivningen, er i dag ikke tilgjengelig. Det generelle erfaringsmaterialet fra norske banker tilsier imidlertid at offentlige lån og bolighypoteklån, innenfor de grenser som er nevnt i loven, vil ha en svært lav tapsgrad over tid og med begrensede svingninger. Grensen for utmåling av boliglån som kan inngå i porteføljepantet er forelått satt lavt (60 %), ikke minst sett i forhold til de myndighetsfastsatte minstekravene i andre EØS-land (60-80 %). For offentlige lån kan hele lånet inngå i porteføljepantet på grunn av lav risiko, hvilket er i samsvar med praksis i andre EØS-land. Når man tar hensyn til at obligasjonseierne vil ha pant i et stort antall lån med lav risiko, vil risikoen knyttet til den samlede pantesikkerheten for denne type hypoteklån være langt lavere, og ha en helt annen karakter, enn et enkelt boliglån.

FNH mener også kvaliteten på sikkerheten til norske eiendomshypoteklån vil være god, gitt de begrensninger som er foreslått i loven. I de tilfeller utmålingsgraden utnyttes helt (60%), kan tap i den underliggende porteføljen bli noe høyere enn for tilsvarende porteføljer av bolighypoteklån, men likevel utgjøre et godt andrelinjeforsvar. Løpende marginer på slike utlån vil være høyere og de kan derfor tåle evt. høyere tap. Så langt erfaringene fra siste bankkrise rekker, skyldtes de store tapene på næringseiendomsengasjementer den gang at låneutmålingene til dels lå langt over 60 % og at verdivurderingene i mange tilfeller var preget av spekulasjon og tilfeldigheter. I tillegg kommer at metodene for kredittvurdering av låntaker var langt svakere enn i dag. Vi legger på denne bakgrunn til grunn at den foreslåtte hjemmelen i § 2-28 tredje ledd vil bli benyttet av Kredittilsynet til å fastsette regler, som stiller kvalitetskrav til de verdivurderinger som skal gjøres for sikkerheter som skal inngå i porteføljepantet til eiendomshypoteklån. Faktorer som det vil være naturlig å sen hen til vil bl.a. kunne være inngåtte leiekontrakter for eiendommen og mulighet for alternativ bruk. I lys av det ovennevnte mener FNH at det, i samsvar med praksis i andre europeiske land, bør åpnes for å vekte disse obligasjonene med 10 % i kapitaldekningssammenheng.

Når det gjelder den siste gruppen hypoteklån - fartøyshypoteklån - vil kvaliteten på porteføljepantet kunne være mer usikkert enn for de øvrige hypoteklånene, pga. erfaringsmessig større svingninger i markedene for fartøy. Verdien av porteføljepantet kan også muligens være mer følsomt for kredittpraksis i den enkelte institusjon. Dette kompenseres det imidlertid for gjennom buk av en lavere grense for hvor mye av lånene som kan telle med i porteføljepantet (maksimum 50 %). I tillegg vil Kredittilsynet, som nevnt over, kunne gi regler med hjemmel i den foreslåtte § 2-28 tredje ledd i finansieringsvirksomhetsloven, som bidrar til en forsiktig verdivurdering av verdiene som kan inngå i porteføljepantet. Kredittforetak som utsteder slike obligasjonslån vil også som andre kredittforetak som utsteder pantesikrede obligasjoner, være forpliktet til å sørge for at verdien at porteføljepantet til en hver tid minst tilsvarer restverdien av obligasjons-porteføljen. Det må ventes at investorene i slike obligasjoner også vil føre et strammere tilsyn med kredittforetak og pantesikkerhet, der hvor pantesikkerheten består av mer volatile aktiva. Dette vil virke disiplinerende på kredittforetaket og dens kredittpraksis. Etter hvert som lånene nedbetales vil utmålingsgraden på lånene bli redusert. Vi nevner også at dersom de regnskapsmessige verdiene av porteføljepantet må nedskrives pga. tap på underliggende utlån, vil kredittforetaket være forpliktet til å sørge for påfyll av nye verdier i obligasjonseiernes pant for å opprettholde minstekravene til størrelsen på porteføljepantet. FNH mener på denne bakgrunn at det også for denne gruppen obligasjoner utstedt av kredittforetak kan forsvares bruk av en 10 % vekt i kapitaldekningssammenheng.

I tilfelle Finansdepartementet, til tross for de tiltak som følger av loven, mener at fartøyshypoteklån har en annen og høyere kredittrisiko enn øvrige hypoteklån, vil en mulighet være å skille den kapitaldekningsmessige behandling av disse lån (20 %) fra øvrige hypoteklån (10%). Støtte for en særskilt behandling av fartøyshypoteklån finnes for øvrig også i forslaget til lovbestemmelser, jf. forslaget til § 2-25 siste ledd og spesialmotivene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 104 (2001-2002). FNH ber om at en eventuell særskilt behandling av fartøyshypoteklån gjøres midlertidig og at bestemmelsen i det minste vurderes på nytt om noen år ifm. gjennomføringen av det fremtidige kapitaldekningsregelverket basert på Basel Capital Accord 2 og EUs Captial Adequacy Directive 3.

Konkurransemessige forhold
En åpning for 10 % vekting for norske pantesikrede obligasjoner er svært viktig ut fra konkurransemessige hensyn. Utstedelser av pantesikrede obligasjoner fra større norske kredittforetak vil på grunn av sin størrelse, måtte legges ut for salg internasjonalt, i tillegg til nasjonalt. Slike obligasjonsutstedelser må konkurrere om større investorers gunst i kamp med pantesikrede obligasjoner fra andre land. Helt sentralt i investorers vurdering av pantesikrede obligasjoner står deres oppfatning av kredittrisikoen assosiert med obligasjonene. Reguleringsmyndighetene i alle land som har institusjoner som utsteder pantesikrede obligasjoner som oppfyller kravene i artikkel 22(4) i UCITS-direktivet, med ett foreløpig unntak², har innført 10 % risiko vekting for slike obligasjoner. Dette gir viktige signaler om hvilke hensyn reguleringsmyndighetene har søkt å ivareta gjennom lovgivningen. Både Banklovkommisjonen og Finansdepartementet har i den norske lovgivningsprosessen søkt å legge til rette for at pantesikrede obligasjoner skal kunne anses å ha høy kredittverdighet. Det sier seg nærmest selv at dersom ikke dette følges opp gjennom endringer i kapitaldekningsregelverket, vil dette gi svært negative signaler til potensielle investorer. Vi nevner for øvrig at en evt. høyere risikovekting (20 %) av fartøyshypoteklån ikke vil utløse like store konkurransemessige ulemper som for de øvrige hypoteklånene, da det for tiden synes mindre aktuelt for norske finanskonsern å yte utlån med pant i fartøy gjennom kredittforetak.

Et særlig forhold som har en konkurransemessig side for norske utstedere av pantesikrede obligasjoner, er at en stor del av potensielle investorer i pantesikrede obligasjoner i Norge er underlagt kapitaldekningsforskriften. I tillegg til hva som er vanlig internasjonalt er norske forsikringsselskaper og pensjonskasser disse kravene. Forsikringsselskaper og pensjonskasser vil, ikke mist de nærmeste årene, ha behov for å kunne investere i sikre obligasjoner. Bolighypoteklån er eksempel på en slik sikker investering, men som gir bedre avkastning enn statsobligasjoner. Dersom forsikringsselskaper og pensjonskasser må sette av like mye ansvarlig kapital for pantesikrede obligasjoner som for usikrede kreditt- eller bankobligasjoner, som løpende gir en høyere avkastning, vil incentivet til å velge slike mer sikre plasseringer i stor grad falle bort.

b)            Forskrift om store engasjementer
Forskrift om tilsyn og kontroll med kredittinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer bygger på Rådsdirektiv 92/121/EØF. Hovedregelen i forskriften er at en kredittinstitusjon eller et verdipapirforetak ikke kan ha samlet engasjement med en enkelt kunde som overstiger 25 prosent av institusjonens ansvarlige kapital. Summen av store engasjementer (definert som engasjementer som overstiger 10 prosent av ansvarlig kapital i avgivende institusjon) kan ikke overstige 800 prosent. Det er i forskriften åpnet for en viss grad av risikovekting av engasjementene. Hovedbestemmelsene i forskriften følger direktivets bestemmelser. EUs direktiv om store engasjementer inneholder imidlertid en lang liste over engasjementer som en medlemsstat kan velge helt eller delvis å "innvilge fritak" for, dvs. fra de engasjementsgrenser som direktivet fastsetter. Blant de fordringer som direktivet åpner for fullstendig unntak fra engasjementsgrensene, er pantesikrede obligasjoner. FNH legger til grunn at årsaken til dette unntaket er at pantesikrede obligasjoner anses å være sikre og ha god spredning, siden eksponeringen vil gå fra å være på kredittforetaket til å være på den underliggende pantesikkerheten (utlån) ved betalingsproblemer hos kredittforetaket.

Departementet skriver i høringsnotatet at det er naturlig å se reglene for store engasjementer og reglene for kapitaldekning i sammenheng, og at dette tilsier likebehandling i de to regelsett. I lys av at spørsmålet om den kapitaldekningsmessige behandlingen er stilt åpent av departementet i høringsnotatet, er spørsmålet om 10 % eller 20 % vekt i relasjon til reglen om store engasjementer også stilt åpent.

FNH kan ha en viss sympati med ønsket om likebehandling i kapitaldekningsreglene og reglene for største engasjement. I lys av den argumentasjon som vi har anført ovenfor i relasjon til den kapitaldekningsmessige behandling, om den to lags sikkerhet som ligger i pantesikrede obligasjoner, er vi imidlertid av den klare oppfatning at det i reglene for største engasjement ikke må benyttes en risikovekt for pantesikrede obligasjoner høyere enn 10 %. Høyere vekting kan etter FNHs syn ikke være vel begrunnet ut fra risikohensyn. Selv bruk av en 10 % vekt i relasjon til reglene om store engasjementer vil representere en vesentlig innskjerping i forhold til EUs minstekrav på området.

c)           Kapitalforvaltningsforskriften for forsikringsselskaper
Det følger av EUs 3. skade- og 3. livdirektiv at kun 5 prosent av forsikringsselskapets forsikringstekniske bruttoavsetninger kan investeres i verdipapirer fra en enkelt utsteder. Denne grensen kan imidlertid økes til 40 prosent for pantesikrede obligasjoner. Etter den norske kapitalforvaltningsforskriften for forsikringsselskaper § 8 kan et skadeforsikringsselskapikke eie obligasjoner utstedt av en enkelt utsteder som utgjør mer enn 4 prosent av selskapets forsikringsmessige avsetninger. For livsforsikringsselskap er tilsvarende grense på 3 prosent av selskapets forsikringsmessige avsetninger. Grensene er med andre ord noe strengere enn direktivets minstekrav.

I høringsnotatet foreslås det etter en samlet vurdering at grensene i kapitalforvaltnings-forskriften § 8 på hhv 3 og 4 prosent foreløpig heves til 20 prosent for en enkelt utsteder når det plasseres i obligasjoner med særskilt sikkerhet, og at det settes en øvre grense på 60 prosent for samlet volum av slike papirer sett i forhold til de samlede eiendeler som skal dekke de forsikringsmessige avsetningene. Det heter vider at man i lys av erfaringene og interessen for slike obligasjoner etter en tid kan vurderes om grensene bør endres.

FNH noterer at utkastet ikke går ikke like langt som det EU åpner for på dette området. En heving av grensene fra hhv. 3 og 4 prosent til 20 prosent for enkeltutsteder antas imidlertid i første omgang å representere en tilstrekkelig lempning. Det vises til vår omtale av risikoen knyttet til pantesikrede obligasjoner ovenfor, som vi mener kan forsvare en slik lempning. Vi støtter forslaget, men ser det som hensiktsmessig og ønskelig at kravet vurderes etter en periode på noen år.

d)             Verdipapirfondloven
Rådsdirektiv 85/611/EEC (UCITS-direktivet) artikkel 22 stiller opp begrensninger for verdipapirfonds plasseringer i verdipapirer utstedt av samme selskap. Verdipapirfondloven
§ 4-8 annet ledd nr. 1-3, som tilsvarer bestemmelsene i UCITS-direktivet artikkel 22 nr. 1-3, er også bygget opp på samme måte som direktivbestemmelsen. Hovedreglen er at verdipapirfond kan plassere midler i verdipapirer utstedt av samme selskap tilsvarende inntil 5 prosent av fondets eiendeler. Denne grensen kan økes til inntil 10 prosent av fondets eiendeler så fremt den samlede verdi av plasseringene ikke overstiger 40 prosent av fondets eiendeler. UCITS-direktivet artikkel 22 (4) åpner imidlertid for at verdipapirfond kan plassere inntil 25 prosent av midlene i særlig sikre obligasjoner utstedt av samme selskap, jf. NOU 2001: 23 punkt 8.2. Artikkel 22 (5) oppstiller videre en absolutt grense på 35 prosent for alle typer verdipapirer fra samme utsteder. Noen likelydende bestemmelse som artikkel 22 (5) har vi ikke i verdipapirfondloven, men vi har begrensinger i § 4-9 knyttet til hvor stor andel av obligasjonene til en utsteder som et fond kan eie (10 prosent).

I høringsnotatet foreslås det å endre verdipapirfondloven § 4-8 slik at verdipapirfond tillates å investere inntil 25 prosent av fondets eiendeler i pantesikrede obligasjoner fra en utsteder. Det foreslås for øvrig ingen endringer i verdipapirfondloven § 4-9 om samlet grense for verdipapirer utstedt av en å samme utsteder. FNH støtter forslaget om å endre verdipapirfondloven § 4-8 i samsvar med ordlyden i artikkel 22 (4) i UCITS-direktivet, ut fra den kredittrisiko slike obligasjoner representer.

2. Forskriftsendringer - obligasjoner utstedt av spesialforetak ifm. verdipapirisering

To spørsmål omtales i høringsnotatet. Begge gjelder kapitaldekningsmessig vekting av fordringer på spesialforetak som utsteder obligasjoner ifm. verdipapirisering.

a) Kreditt eller garanti til spesialforetaket

I høringsnotatet vises det til at den kapitaldekningsmessige behandlingen av kreditt eller garanti gitt av den overdragende institusjon, er foreslått regulert i lovbestemmelsene, jf. forslaget til § 2-35 første ledd nr. 1 b) i Ot.prp. nr. 104. Der fremkommer et krav om at slik kreditt eller garantistillelse skal trekkes fra i den samlede ansvarlige kapitalen. Forslaget i høringsnotatet er at kreditt eller garanti avgitt overfor et spesialforetak, eller annen kredittstøtte som har karakter av å være førstelinjestøtte, skal trekkes fra i kjernekapitalen til institusjoner som ikke er overdrager. Det foreslås også en forskriftshjemmel for Kredittilsynet til å fastsette utfyllende regler om hva som regnes som førstelinjestøtte mv.

FNH finner det uklart om departementet virkelig har ment at fradraget skal gjøres i kjernekapitalen eller i samlet ansvarlig kapital. I det konkrete forslaget til endring i forskriften om beregning av ansvarlig kapital, er bestemmelsen tatt inn som pkt. c i tredje ledd. Denne delen av bestemmelsen omhandler fradrag i samlet ansvarlig kapital.
FNH anser det som sannsynlig at departementet har ment at fradraget skal gjøres i den samlede ansvarlige kapitalen, dvs. slik at forslaget er i samsvar med det som gjelder institusjon som selger lån til spesialforetaket. Et krav om fradrag i kjernekapitalen for denne type eksponeringer vil uansett være unødig strengt. FNH mener det bør foretas en likebehandling av kreditt eller garanti avgitt av selgende institusjon og av andre kredittinstitusjoner.

b) Obligasjoner utstedt av spesialforetaket

I det konsoliderte bankdirektivet er det åpnet for at verdipapirer utstedt av spesialforetak for verdipapirisering med sikkerhet i pantelånsporteføljer ("mortgage-backed securities") kan vektes 50 %. I dag vektes slike papirer 100 % i Norge. Vilkårene for 50 % vekting etter direktivet er:

- verdipapirene skal være fullstendig og direkte sikret ved en pantelånsportefølje som er av tilsvarende art som boliglån som kan vektes 50 %, og som ikke er misligholdt når verdipapirene utstedes
- at enten investor, en depositar eller fullmektig som opptrer på investors vegne, har en akseptabel høy fortrinnsrett i de underliggende pantelån

I høringsnotatet konkluderes det med at dersom låneutmålingen på de underliggende lånene er tilfredsstillende (ingen lån overstiger 80 % av panteverdien), og obligasjons-eierne har fullstendig sikkerhet i de underliggende lånene, vil det være grunnlag for å vekte slike obligasjoner 50 prosent. Det foreslås en ny bestemmelse i kapitaldekningsforskriften § 5 basert på ordlyden i direktivet.

FNH slutter seg til konklusjonen i høringsnotatet på dette området. Forslaget er vel begrunnet i soliditetsmessige forhold. Dette er for øvrig et spørsmål som FNH tidligere har tatt opp med Finansdepartementet og Kredittilsynet. Det er derfor positivt at regelverket på dette området nå foreslås tilpasset EUs minstekrav.

3. Forskriftsendringer - netting

To spørsmål knyttet til den kapitaldekningsmessige behandling av netting omtales i høringsnotatet.

a) Motregningsavtaler som anerkjennes
Forslaget innebærer at det gis aksept for at det ved motregning mot en utenlandsk motpart legges til grunn nasjonal lovgivning for netting i motpartens hjemland. I mange tilfeller gir nasjonal lovgivning i andre land motregningsrett i flere finansielle instrumenter enn etter reglene som gjelder for norske motparter, jf. verdipapirhandelloven § 10-1.

Forslaget har sin bakgrunn i et forhold FNH tok opp i en høringsuttalelse til endring av kapitaldekningsforskriften i april 2000. Forslaget er i samsvar med FNHs syn.

b) Dokumentasjonskrav
Forslaget innebærer at institusjonene ikke lenger skal oversende til Kredittilsynet skriftlig og begrunnet juridisk uttalelse knyttet til den enkelte motregningsavtale som legges til grunn i kapitaldekningsmessig sammenheng. Det någjeldende kravet til slik dokumentasjon byttes ut med en plikt for finansinstitusjonen til å meddele at den besitter en slik juridisk uttalelse.

Forslaget er en forenkling og reduserer Kredittilsynet arbeid med å gå gjennom alle avtaler. FNH støtte forslaget.

Med vennlig hilsen
for Finans og juridisk avdeling

Stein Sjølie
Direktør                                                                                          Tor A. Hvidsten
                                                                                                     Underdirektør

^1.European Mortgage Federation (EMF) er en felles-europeisk interesseorganisasjon for europeiske pantelånere. Organisasjonen har sete i Brussel og arbeider i hovedsak mot EUs sentrale beslutningsorganer. FNH er medlem i EMF på vegne av norske kredittforetak og pantelånsinstitusjoner. ^Tilbake

^2. Unntaket gjelder Irland. Tilbake