Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep
0030 OSLO

Att.: Finansmarkedsavdelingen

Dato: 13.02.2002
Vår ref.: 2001/000685 FJA/TH
Deres ref.: 99/1294 FM CBe

HØRINGSUTTALELSE - FORSLAG TIL FORSKRIFT OM MARKEDSFØRING AV UTENLANDSKE VERDIPAPIRFOND

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) viser til høringsbrev 13.12.2001 fra Finansdepartementet vedrørende forslag til forskrifter om markedsføring av utenlandske verdipapirfond og forvaltningsselskaper for verdipapirfonds bruk av oppdragstakere (utkontraktering). Dette brev inneholder FNHs merknader til forskriften om markedsføring av utenlandske verdipapirfond, mens forslaget til forskrift om utkontraktering er behandlet i vårt brev av 06.02.2002.

1. Konkurransemessige forhold

FNH vil innledningsvis vise til at forslaget til forskrift om markedsføring av utenlandske verdipapirfond igjen aktualiserer spørsmål om norske forvaltningsselskapers mulighet til å delta i utviklingen av nye verdipapirfondsprodukter og videreutvikle seg som produsenter av forvaltningstjenester. Slik vi har forstått det, påligger det begrensninger på forvaltningsselskaper som i stor grad gjør det umulig i Norge å etablere og forvalte vanlig forekommende typer hedge-fond og fond-i-fond som investerer i ulike hedge-fond. Slike fondstyper er tilgjengelige for norske investorer fra utenlandske forvaltere. Det er en betydelig etterspørsel etter slike produkter i markedet, fordi de representerer muligheter til å redusere og diversifisere markedsrisikoen i tradisjonelle aksjeporteføljer. At disse fondsproduktene har en rolle i et moderne finansmarked er illustrert ved at Finansdepartementet i Nasjonalbudsjettet 2002 har varslet at det vil vurdere om Petroleumsfondet bl.a. skal kunne investere i hedge-fond. FNH er opptatt av at norsk forvalternæring skal kunne videreutvikle seg på linje med tilsvarende forvaltere i andre land og være internasjonalt konkurransedyktig på produksjon av forvaltningstjenester, i motsetning til kun salg av andres forvaltningstjenester. For at dette skal være mulig over tid, er det viktig at næringen får anledning til å etablere og forvalte fond tilsvarende de utenlandske fond som i dag markedsføres i Norge.

FNH ser at spørsmålet om norske forvaltningsselskapers anledning til å etablere og forvalte ulike fondsprodukter, ligger utenfor de spørsmål som omfattes av forskriftsutkastet. FNH vil derfor vurdere å komme tilbake til nevnte tema i en særskilt henvendelse til Finansdepartementet.

2. Non-UCITS fond

FNH er betinget positiv til Kredittilsynets forslag om å samle reglene om markedsføring av UCITS-fond og non-UCITS fond i en forskrift. Årsaken til vårt forbehold er at det kan være betydelige forskjeller mellom fond som er etablert i samsvar med kravene i UCITS-direktivet og non-UCITS fond. Ved å samle forskriftsbestemmelsene i én forskrift kan det utvikles en harmonisert praktisering av vilkår for markedsføring av UCITS-fond og non-UCITS fond, som kan få uheldige virkninger for det norske finansmarkedet. Det er en fare for at mer kompliserte og mindre gjennomsiktige fondsprodukter, som ikke oppfyller de samme krav til organisering mv. som UCITS-fond, kan bli forbudt tilbudt i det norske markedet, uavhengig av om målgruppen av investorer må antas å ha god forståelser for forvaltningsproduktet og investeringer i verdipapirmarkedet mer generelt, samt mottar god informasjon om produktet. UCITS-reglene er i utgangspunktet laget for å sikre kvaliteten på verdipapirfondsprodukter som skal kunne selges grensekryssende i det europeiske massemarkedet, mens non-UCITS fond ofte vil ha en begrenset målgruppe av investorer med større kunnskap og forståelse for verdipapirmarkedet.

Verdipapirfondloven (vpfl.) § 6-13 første ledd fastsetter at non-UCITS fond må ha tillatelse for å bli markedsført i Norge. Bestemmelsen angir videre vilkår som må være oppfylt for at tillatelse skal kunne gis. I utkast til § 2-2 i forskriften foreslås utfyllende bestemmelser til vpfl. § 6-13 første ledd nr. 1 om hvilken informasjon som skal tas inn i en søknad om tillatelse. I vpfl. § 6-13 annet ledd angis det at Kredittilsynet kan sette vilkår for tillatelsen etter første ledd for å sikre beskyttelsen av investorer i Norge. I spesialmotivene til § 2-2 i utkastet til forskrift skriver Kredittilsynet at det er opp til tilsynets skjønn å vurdere om non-UCITS fond skal kunne markedsføres i Norge. Et utenlandsk forvaltningsselskap vil etter loven ikke ha automatisk krav på tillatelse selv om vilkårene for markedsføring av non-UCITS fond er oppfylt. Ved at loven og forskriften kommer til anvendelse ved enhver markedsføring av verdipapirfond, herunder markedsføringgjennom verdipapirforetak, representerer den nye reguleringen en betydelig begrensning i forhold til gjeldende rett. Selv om en innstramning er tilsiktet fra lovgivers side, er ikke den foreslåtte regulering godt nok beskrevet i høringsbrevet til å ivareta næringens behov for forutberegnelighet.

FNH har ikke oppfattet at intensjonen med verdipapirfondloven § 6-13, eller med Kredittilsynets forslag til forskrift, har vært å stenge det norske markedet for ulike typer utenlandske fondsprodukter, som så langt har vært solgt og markedsført her gjennom verdipapirforetak. Vi har derimot forstått det slik at man har ønsket å regulere markedsføring av utenlandske fond på en mer hensiktsmessig og ensartet måte gjennom verdipapirfondloven. Dette er noe FNH har forståelse for. Vi ser imidlertid en viss fare for at stengning av det norske markedet for visse typer fond kan bli resultatet, dersom det skjønn som skal utøves iht. loven og det foreliggende forskriftsforslaget blir praktisert på en streng og rigid måte. FNH går med dette imidlertid ikke inn for at fond som åpenbart ikke oppfyller grunnleggende krav til investorbeskyttelse, skal kunne markedsføres i Norge.

Før vi går nærmere inn på nevnte forhold i kommentarene til § 2-2 i forskriftsutkastet, vil vi trekke frem noen uheldige konsekvenser av en eventuell stengning av det norske markedet for markedsføring av enkelte typer utenlandske verdipapirfond. En slik stengning vil medføre at norske sparere og investorer ikke får samme tilgang på investeringsprodukter som investorer i andre land. Dette vil, alt annet likt, kunne øke den samlede risikoen i deres portefølje eller redusere avkastningen på deres midler, og således føre til et effektivitetstap for dem og for samfunnet. Et slikt forbud vil trolig heller ikke kunne være effektivt. Den eksponering som tilbys gjennom fondsforvaltningsprodukter kan i dag også pakkes og selges som del av indekserte obligasjoner, som verdipapirfondloven ikke får anvendelse på. To eksempler på slike indekserte obligasjoner er aksjeindeksobligasjoner og hedge-fond obligasjoner. I tillegg vil utenlandske fondsprodukter trolig kunne tilbys norske sparere og investorer i form av "unit-linked produkter", uten at verdipapirfondloven får direkte anvendelse på markedsføringen av de fond som den enkelte forsikringskontrakt kan tilordnes. En siste måte å tilby utenlandske fondsprodukter til norske investorer uten å bli omfattet av verdipapirfondlovens bestemmelser om markedsføring, er gjennom aktiv forvaltningsvirksomhet hos verdipapirforetak. FNH ser det imidlertid som lite hensiktsmessig at investorer ikke fritt skal kunne velge den mest hensiktsmessige måte å oppnå den ønskede eksponering ut fra de behov den enkelte har med hensyn til tidshorisont og skatt.

En annen uheldig konsekvens av en eventuell stengning for markedsføring av visse typer utenlandske fondsprodukter, er at det vil virke hemmende på kompetanseutviklingen og utviklingen av tilsvarende produkter i norske forvaltningsmiljøer. Et eventuelt forbud mot markedsføring av utenlandske fondsprodukter som norske forvaltningsmiljøer i dag ikke har anledning til å etablere og forvalte, er ingen god langsiktig løsning for norsk forvalternæring. Det faktum at den forvaltning som slike fondsprodukter tilbyr vil kunne selges og markedsføres til norske kunder gjennom andre innpakninger, illustrerer dette forholdet.

§ 2-2 Søknad om tillatelse - non UCITS-fond
Kredittilsynet har under pkt. 2.3 høringsbrevet vurdert nærmere kravene til informasjon ifm. en søknad om tillatelse til å markedsføre non UCITS-fond, jf. § 2-2 i forskriften med krav om opplysninger fra søker. I spesialmotivene til § 2-2 er dette også fulgt opp med noen merknader. Kredittilsynet trekker således i sitt forslag til regelverk opp noen retningslinjer for den godkjenningspraksis som tilsynet kan komme til å følge:

- Vpfl. § 6-13 første ledd nr. 4 angir krav om at "verdipapirfondet og forvaltningen av det oppfyller de krav som gjelder for å drive virksomheten i hjemlandet og at disse kravene gir investorene i Norge beskyttelse minst på linje med den beskyttelse de har ved investering i norske verdipapirfond."I tilknytning til siste del av denne bestemmelsen, uttaler Kredittilsynet at den bl.a. innebærer at de organisatoriske kravene til non UCITS-fondet må gi investor beskyttelse minst på linje med de norske reglene. De viser videre til en del organisatoriske krav til fondet og fondsforvaltningsselskapet: "Dette vil eksempelvis si at fondets midler må være beskyttet fra forvaltningsselskapets mulige mislige forhold, krav om depotfunksjon eller sikkerhetsstillelse, beskyttelse mot pågang fra forvaltningsselskapets aksjonærer, krav om at andelseiernes interesser skal prioriteres ved forvaltning av fondets midler mv."jf. høringsbrevet s. 6, siste avsnitt.

- I spesialmotivene til § 2-2 i forskriften, s. 10 og 11, uttaler Kredittilsynet at kostnadene ved en investering vil være sentrale opplysninger ved valg av verdipapirfond og at man for å ivareta informasjonskravet må sikre at andelseierne gis tilgang til opplysninger om kostnadene knyttet til investeringen i fondet.

FNH antar at et annet viktig forhold Kredittilsynet kan komme til å legge vekt på ved vurdering om non-UCITS fond oppfyller kravene i vpfl. § 6-13 første ledd nr. 4, er hvilken informasjon investorer får med hensyn til fondets investeringer. Vpfl. stiller krav om rapportering fra norske verdipapirfond som innebærer at andelseierne regelmessig skal ha full oversikt over alle underfondenes posisjoner, verdiansettelser o.l.

De krav som er nevnt her reiser særlig spørsmål i forhold til markedsføring av hedge-fond og fond-i-fond, hvor de underliggende investeringene er andeler i ulike hedge-fond.
Fond-i-fond produkter vil gjerne kunne være etablert i et EØS-land, men hvor fondets investeringer typisk foretas i hedge-fond etablert i land som ikke er omfattet av
EØS-samarbeidet. Organiseringen av hedge-fond skiller seg ofte mye fra tradisjonelle UCITS-fond. I tillegg vil forvaltningsproduktet ofte kunne ha noe lavere gjennomsiktighet for andelseierne med hensyn til fondets disposisjoner. I forhold til fond-i-fondløsninger er det et viktig spørsmål i hvilken grad man i godkjennelsesprosedyren skal konsentrere seg om den formelle investorbeskyttelsen på overfonds-nivået, eller også mer detaljert på underfondnivåene. Problem vil kunne oppstå dersom det f.eks. skulle bli stilt ubetingede krav til rapportering og fullt innsyn for kundene i de ulike enkeltposisjoner i underfondene, hvilket vil være vanskelig å oppnå i praksis hos de best kvalifiserte og mest seriøse forvalterne av hedge-fond. Etter vår vurdering bør man her heller legge vekt på at overfondet som investorene blir direkte eiere i, vil være sikret tilstrekkelig innsyn i detaljene, og at det i overfondet ligger gode kontrollrutiner til grunn for utvelgelse og oppfølging av de enkelte underforvalterne.

På bakgrunn av det ovennevnte ber vi om at myndighetene ved praktisering av vpfl. § 6-13 første ledd nr. 4 legger til grunn en helhetlig og samlet vurdering av den beskyttelse det enkelte non-UCITS fond gir investor. Vi ber videre om at tilsynet i denne vurderingen søker å avveie forhold som isolert sett kan tolkes å gi norske investorer en lavere beskyttelsesgrad, opp mot bl.a. den kunnskap og forståelse for produktene som målgruppen for det enkelte fond må antas å ha, og den informasjon som gis til kunden om produktet. Vi gjentar at dersom praktiseringen av loven og forskriften legger utilsiktede hindringer for spesielle typer fond og utviklingen av nye produkter, vil det kunne føre til en vridning av etterspørselen mot andre typer forvaltningsprodukter som tilbyr lignende eksponering, men som kan være kvalitetmessig dårligere for mange norske investorer.

3. Fellesbestemmelser for UCITS-fond og non-UCITS fond

§ 3-3 annet ledd
Fellesbestemmelsen for UCITS-fond og non-UCITS fond i § 3-3 annet ledd setter krav om at forvalter skal beregne og kunngjøre andelsverdier her i riket minst to ganger i måneden og oftere dersom vedtektene bestemmer det. Bestemmelsen viderefører en tilsvarende bestemmelse i gjeldende forskrift 30.06.1994 nr. 662 om utenlandske investeringsforetaks adgang til å tilby verdipapirfondsandeler i Norge (UCITS-fond). Den gjeldende forskriften er igjen basert på artikkel 34 i UCITS-direktivet.

I og med at forskriften både skal omfatte UCITS-fond og non-UCITS fond, synes det lite hensiktsmessig kun å bygge på UCITS-reglene. Kollektive investeringsprodukter som ikke er UCITS-fond, avviker i en del tilfeller fra dette kravet til beregning og kunngjøring. Både hedge-fond og andre non-UCITS fond er i mange tilfeller karakterisert ved at andelene ikke verdiberegnes løpende, men periodisk, gjerne i tilknytning til innløsningsdatoer, f.eks. månedlig eller mindre hyppig. Dette har sammenheng med at investeringsstrategiene i fondene gjør at det er behov for mer langsiktighet i kundemidlene enn for alminnelige verdipapirfond, og at offisielle verdiberegninger kan være kompliserte og ressurskrevende å foreta. FNH ser det som viktig at forskriften ikke er til hinder for markedsføring av slike typer investeringsprodukter i Norge. Det vises til omtalen under pkt. 2 ovenfor om uheldige virkninger av forbud mot ulike typer fondsprodukter.

FNH vil også vise til at artikkel 34 i UCITS-direktivet åpner for at nasjonale myndigheter kan tillate at UCITS-fond reduserer hyppigheten for verdiberegning og kunngjøring av slike verdier til én gang i måneden, forutsatt at dette ikke er i strid med interessene til andelseierne. Hvis fondets investeringsprofil og virkemåte tilsier at månedlig eller mindre hyppig verdiberegning er det mest hensiktsmessige og kostnadseffektive, kan det vanskelig være i strid med andelseiernes interesser å operere slik. Bestemmelsen kan av den grunn være til hinder også for markedsføring av utenlandske UCITS-fond i Norge.

FNH foreslår at § 3-3 annet ledd endres ved å ta ut deler av bestemmelsen, dvs. slik:

"Forvalter for fondet skal beregne og kunngjøre andelsverdier her i riket minst to ganger i måneden og oftere dersom vedtektene bestemmer deti samsvar med det som følger av fondets regler og dets vedtekter."

Med vennlig hilsen


Arne Skauge
Adm. direktør                                                                                       Tor A. Hvidsten
                                                                                                           Underdirektør