Det vises til Fiskeridepartementets brev av 09.07.03 hvor det bes om merknader til forslag om forkvôter i oppdrettsnæringen de nærmeste årene.
1. Konklusjoner og anbefalinger
Fiskeridepartementet skisserer tre ulike alternativer for fôrkvoter i oppdrettsnæringen de kommende årene. En hovedårsak til den svake utviklingen i oppdrettsnæringen er at beholdningen av levende fisk i sjøen er for stor og ikke tilpasset markedssituasjonen. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener derfor at det på kort sikt er nødvendig med en reduksjon i fôrkvotene. Vi finner etter en samlet vurdering å kunne støtte alternativ I i Fiskeridepartementets høringsforslag. Dette innebærer en reduksjon i fôrkvoten med 5,6 % til 804 tonn per normalkonsesjon for 2004 og ingen muligheter til overføring eller forskuttering slik det fremkommer i punkt 2.1.2 og 2.1.3 under alternativ I i høringsforslaget
Fiskeridepartementets forslag må ses i sammenheng med den vanskelige situasjonen som oppdrettsnæringen nå er inne i, men berører også problemstillinger for næringen i et lengre perspektiv. FNH er prinsipielt enige med departementet i at næringen på lengre sikt bør overlates ansvaret med produksjons- og markedstilpasning. Hvis det alternativt, og ut fra politiske prioriteringer er ønskelig med en spredt eierstruktur/klar distriktsprofil, er det nødvendig å utvikle virkemidler som i langt sterkere grad enn til nå lykkes med å tilpasse produksjonen til etterspørselen.
2. Bakgrunn
Bakgrunnen for at Fiskeridepartementet innførte en ordning med fôrkvoter 29. februar 1996, var i hovedsak å bremse samlet produksjonsvekst og få denne i samsvar med markedsveksten. Dette skulle bidra til å sikre en balansert vekst og gi lønnsomhet ved oppdrett av laks i Norge i tråd med Oppdrettslovens § 1.
Frem til år 2000 ble fôrkvotene fastsatt ut i fra nevnte forutsetninger og fungerte etter hva som var intensjonen med ordningen og ivaretok næringens interesser som helhet, også med tanke på å overholde bestemmelsene i lakseavtalen med EU som nå er opphevet. Fra år 2000 har det imidlertid vært andre begrunnelser for fastsettelse av størrelsen på fôrkvoten enn de som er nevnt over.
Næringen har samlet sett tilgjengelig en betydelig mengde ubrukt fôr som man skyver på fra år til år. Slik sett representerer fôrkvoteordningen ingen reell begrensning slik situasjonen er i dag. En har opparbeidet et misforhold mellom beholdningen av levende fisk i sjø og produksjonsvekst på den ene siden, og markedsvekst på den annen side. Resultatet av de siste års tilpasning er at man har kommet i en situasjon hvor prisene har kommet ned på et historisk lavt nivå, og som ikke gir lønnsomhet for oppdrettsnæringen i Norge.
Det er i denne sammenheng grunn til å nevne at Norge har vært anklaget en rekke ganger for dumping av laks både på USA-markedet og EU-markedet. Etter at norske oppdrettere ble idømt en dumpingavgift på 23,87 % på USA-markedet i 1991 på hel fersk og frossen laks, har oppdrettsnæringen i praksis vært utestengt fra dette markedet. Det amerikanske markedet er nå i hovedsak overtatt av chilenske produsenter.
I 1997 ble det som kjent fremforhandlet en lakseavtale med EU i stedet for dumping- og subsidieavgift på ca. 14 % etter at skotske oppdrettere anklaget norske oppdrettere for dumping 19. juli 1996. Avtalen gikk formelt ut 31. mai 2003 og norske oppdrettsselskaper kan etter 12 måneder fra avtalens utløp på ny bli anklaget for dumping.
3. Vurdering av departementets alternative forslag
Departementet skisserer tre ulike alternativer for fôrkvoter i oppdrettsnæringen de kommende årene. Det første alternativ innebærer en reduksjon i fôrkvoten fra årets kvote på 852 til 804 tonn fôr per normalkonsesjon for 2004, mens de to andre alternativene innebærer en videreføring av årets nivå for en utvidet periode på henholdsvis to og tre år. Samtlige alternativer er basert på at en ikke skal kunne overføre fôrkvoter inn eller ut av perioden.
Fortsatt svake markedsutsikter
Det har vært en beskjeden vekst eller stagnasjon i de viktigste markedene for oppdrettsfisk i år. Salgsveksten for oppdrettsnæringen i Norge har derimot vært på over 9 % hittil i år, noe som betyr at Norge har tatt markedsandeler fra andre produsentland. Dette gjelder spesielt EU-markedet. Dette har imidlertid ikke medført en tilsvarende økning i totalinntekt. Prisen til oppdretter i Norge har hatt en negativ utvikling selv med en svekket krone de siste månedene. Utsiktene kan så langt peke i retning av en beskjeden markedsvekst for oppdrettsfisk neste år.
Støtte til alternativ I
En av hovedårsakene til den svake utviklingen er at beholdningen av levende fisk i sjøen er for stor og ikke tilpasset markedssituasjonen. Det har samtidig vist seg at størrelsen på biomassen i Norge har stor betydning for prisdannelsen på atlantisk laks. Med bakgrunn i den vanskelige situasjonen næringen nå er inne i, kan det argumenteres for å redusere fôrkvotene som et virkemiddel for å bremse produksjonsveksten til neste år. Dette vil bidra til å hindre at beholdningen av levende fisk ikke på nytt bygges opp og legger et vedvarende press på prisene utover i 2004. FNH finner derfor å kunne støtte departementets alternativ I, hvor forkvoten for neste år foreslås redusert til 804 tonn fôr per normalkonsesjon.
Ut i fra beregninger kan man imidlertid vise at selv med en reduksjon i fôrkvoten på 5,6 % i tråd med alternativ I i Fiskeridepartementets forslag, så vil næringen ha mulighet for ytterligere vekst i produksjonen til neste år. Hvor stor denne veksten blir vil bl.a. være avhengig av hvor stor produksjon man oppnår innenfor de 40 konsesjonene som er forsøkt tildelt de siste årene. En reduksjon i fôrkvotene vil likevel kunne begrense mulighetene for at beholdningen av levende fisk i sjøen ikke på nytt bygges opp og skaper ytterligere press på prisene til oppdretter. Et slikt tiltak vil også kunne bidra til å holde omløpshastigheten oppe og motvirke lageroppbygging.
Viktig å unngå nye dumping-anklager
Ved departementets alternativ I vil de som i utgangspunktet har utnyttet fôrkvotene fullt ut måtte redusere sin produksjon og biomasse. Vi ser at dette kan slå ulikt ut og ha uheldige effekter, trolig i første rekke for små anlegg. Denne ulempen må imidlertid vurderes opp mot fordeler for næringen som helhet av et slikt tiltak. Det vil ikke minst være viktig å unngå at det på ny innføres handelspolitiske tiltak mot oppdrettsnæringen i Norge. Skadevirkningen av nye dumping-anklager vil kunne bli betydelig, og ramme alle deler av næringen. Det er anslått at dumping- og subsidieavgiften som EU-kommisjonen beregnet seg frem til i 1997 på ca. 14 % ville utgjort over NOK 1 mrd årlig for næringen samlet. For øvrig er ikke et slikt avgiftsnivå absolutt. Dersom implementering av en slik avgift ikke forhindrer skade på næringen i EU, vil EU-kommisjonen ha muligheter til øke avgiften til det nivå som er nødvendig for å forhindre ytterligere skade på næringen i EU.
Behov for fleksibilitet og forutsigbarhet
Hovedbegrunnelsen for å fastsette fôrkvoter for en lengre periode enn ett år er forutsigbarhet i produksjonsplanleggingen. FNH har stor forståelse for dette argumentet. Erfaringsmessig er det imidlertid vanskelig å beregne en fôrkvote som tar høyde for markedsvekst flere år frem i tid. Det kan i denne sammenheng ikke utelukkes at en fôrkvote på samme nivå som i 2003 (852 tonn fôr per normalkonsesjon) slik som skissert i alternativ II og III - to eller tre år frem i tid vil være for snever og kan medføre at norsk oppdrettsnæring ikke får mulighet til å utnytte mulighetene i markedet dersom vi får en økende vekst i markedene i årene fremover. Vi mener derfor at alternativ I samlet sett vil bli den beste løsningen. Innenfor en tidsperiode på ett år kan man gi forholdsvis gode anslag og fastsette et nivå på fôrkvotene som samlet sett er fornuftig og ansvarlig. Forutsetningen er at man har god kunnskap om markeds-/produksjonsforhold og innsikt i de faktorer som har betydning for prisdannelsen.
Utvidet mulighet til overføring av fôr i særlige tilfeller
De siste to årene har Fiskeridepartementet tillatt fri overføring av ubenyttet fôrkvote til det neste året. Denne muligheten vil nå bli borte. Departementet foreslår samtidig å øke muligheten for overføring av ubenyttet fôr i særlige tilfeller etter søknad fra den enkelte konsesjonsinnehaver. Det legges samtidig opp til en liberalisering av premissene for adgangen til å tildele felles fôrkvoter og overføring av fôrkvote mellom konsesjoner over fylkesgrensene. Vi har i prinsippet ingen innvendinger mot disse forslagene, som isolert sett vil gi større fleksibilitet og evne til å motvirke utilsiktede konsekvenser av kutt i fôrkvotene. Hensynet til de signal som et fôrkutt sender ut i eksportmarkedet med hensyn til produksjonsutviklingen i norsk oppdrettsnæring tilsier imidlertid at begrepet ”særlige tilfeller” bør fortolkes strengt.
4. Langsiktige hensyn
Departementets forslag om kutt i fôrkvoten for 2004 må i første rekke ses som et svar på de akutte problemene som norsk oppdrettsnæring nå er inne i. Det er samtidig nødvendig å diskutere virkemidler som har en tidshorisont ut over den aktuelle krisen i næringen, og som kan bidra at næringen i fremtiden vil stå bedre rustet til å møte markedsmessige utfordringer. Oppdrettsnæringen er, og vil også i fremtiden, være en sterkt syklisk næring. En vedvarende mangel på evne til å tilpasse produksjonen til markedsforholdene innebærer en trussel mot næringens utvikling, og gjør risikoen ved å finansiere næringen urimelig høy.
FNH er prinsipielt enige med fiskeridepartementet i at næringen på lengre sikt bør overlates ansvaret med produksjons- og markedstilpasning og at man i en slik tidshorisont også tar sikte på å avvikle ordningen med fôrkvoter som reguleringsmiddel for å ivareta markedsmessige og/eller handelspolitiske hensyn. Erfaringer fra andre sykliske næringer tilsier da en fortsatt konsolidering i næringen med en utvikling i retning av færre men større enheter hvor aktørene ut i fra sin størrelse og posisjon vil ha kraft til å tilpasse produksjonen til markedet og oppnå en tilfredsstillende styrke i markedet.
Hvis det alternativt, og ut fra politiske prioriteringer er ønskelig med en spredt eierstruktur og en klar distriktsprofil, er det nødvendig å opprettholde og videreutvikle et sett av virkemidler som i langt sterkere grad enn til nå lykkes med å tilpasse produksjonen til etterspørselen. Slike virkemidler vil bl.a. kunne omfatte ulike metoder for å redusere produksjonen ved behov (fôrkvoter, begrensninger i smoltutsett, begrensninger i produksjon pr. konsesjon m.v.), økt mulighet for å holde produksjonskapasitet utenfor produksjon uten at konsesjoner går tapt og tiltak for å sikre en adekvat struktur i salgsleddet. Mest hensiktsmessig vil bedre virkemidler kunne utvikles i et samspill mellom myndigheter, næringsorganisasjoner, produsenter og finansnæringen. I en slik sammenheng blir sammensetningen av de politiske virkemidlene og signaleffekten av offentlig politikk spesielt viktig. Det er bl.a. svært viktig at det ikke skjer utlysning og utdeling av nye konsesjoner samtidig som man foretar en reduksjon i produksjonsmulighetene innenfor eksisterende konsesjonsmasse.
Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Bjørn Harald Martinsen Knut H. Jellum
Underdirektør Kontorsjef