Vi viser til Kredittilsynets høringsbrev 10.12.2002 med utkast til forskrift om e-pengeforetak.
Kredittilsynet legger opp til at forskriften skal fastsettes av Finansdepartementet med grunnlag i bl.a. lov 13.12.2002 nr 74 om e-pengeforetak.
FNH og Sparebankforeningen har kun mindre endringsforslag til forskriftsutkastet, men vil i tilknytning til dette arbeidet benytte anledningen til å ta opp et par forhold av stor prinsipiell betydning for bankene.
Generelt
Lov om e-pengeforetak omfatter adgangen til å starte og utøve virksomhet som består i å utstede betalingsmidler i form av elektroniske penger og tilsynet med foretak som driver slik virksomhet (e-pengeforetak). Loven inkorporerer det såkalte e-pengedirektivet. Elektroniske penger er forhåndsbetalt kjøpekraft i form av en fordring på utstederen som er lagret på et elektronisk medium, så som chip-kort, harddisk eller nettsentrisk løsning. E-penger regnes ikke som innskudd i henhold til den alminnelige banklovgivning. I følge Ot prp nr 92 (2001-2002) side 26 vil e-penger være forskjellig fra innskudd som er en fordring tilknyttet en individualisert konto. Dette mener vi må gjelde selv om for så vidt innskuddskontoene også kan være elektronisk ført i bankens regnskaper. Avgjørende her må være at e-pengene kun kan sannsynliggjøres/dokumenteres ut fra det elektroniske mediet. Denne tolking antar vi blant annet må kunne utledes fra lovens begrep om at "pengeverdien" skal "lagres". Dette innebærer videre at e-penger ikke vil være rentebærende. Vi forutsetter at e-penger bare vil gjelde mindre beløp.
FNH og Sparebankforeningen hadde under høringsrunden til loven ved årsskiftet 2001/2002 en rekke innvendinger til begrepsbruken (bl.a. "betalingsmidler" og "elektroniske penger") og påpekte i den forbindelse at flere av bestemmelsene ikke ga presise avgrensinger mot gjeldende lovgivning og lovsystematikk, bl.a. i forhold til finansieringsvirksomhetsloven, banklovene og finansavtaleloven. Dette kan sikkert forklares med at lov om e-pengeforetak
nærmest er en avskrift av e-pengedirektivet og at det av den grunn benyttes begreper i e-pengeforetaksloven som har et annet meningsinnhold enn i andre lover på finansområdet.
Vi skal ikke gjenta disse innvendingene i forbindelse med dette forskriftsutkastet, men vil likevel gjøre Kredittilsynet oppmerksom på at utstedelse av betalingsmidler i form av elektroniske penger vil kunne gi avgrensingsproblemer i forhold til annen lovgivning på området. Dette gjelder ikke minst i forhold til finansavtaleloven og spørsmålet om denne loven kommer til anvendelse på banker ved utstedelse av elektroniske penger. Bruk av e-penger vil involvere tre parter: utsteder, bruker og brukersted. Lov om e-pengeforetak regulerer i all hovedsak virksomheten til utstederen (e-pengeforetaket). Som vi kommer tilbake til nedenfor er det en stor svakhet ved loven at den ikke regulerer det sivilrettslige forholdet mellom e-pengeforetaket og kundene, noe som innebærer en ikke ubetydelig konkurranseulempe for banker som utstedere av elektroniske penger.
Hjemmelsgrunnlaget for forskriften
Kredittilsynet viser innledningsvis i forskriftsutkastet til flere hjemmelsgrunnlag for forskriften om e-pengeforetak. Vi vil nedenfor knytte noen kommentarer til disse.
Det legges først og fremst opp til at forskriften skal fastsettes med hjemmel i lov om e-pengeforetak § 4-2 annet ledd (solvenskrav) og § 5-1 (Krav til plassering av midler). Videre legger Kredittilsynet opp til at forskriften skal fastsettes med grunnlag i finansieringsvirksomhetsloven § 2-1 som gjelder anvendelsesområdet for bl.a. § 2-17 om tiltak mot hvitvasking av penger. Finansvl § 2-1 inneholder etter det vil kan se ingen selvstendig forskriftshjemmel. På den annen side vil § 2-17 kunne anvendes som grunnlag for å gi utfyllende forskrifter på dette området, slik Finansdepartementet allerede har gjort i forskrift 07.02.1994 nr 118 om legitimasjonskontroll og tiltak mot hvitvasking av penger.
Det vises også til regnskapsloven § 9-1 tredje ledd som hjemmelsgrunnlag. Etter endringer i regnskapsloven ved lov 07.06.2002 antar vi at det korrekte hjemmelsgrunnlaget skal være § 10-1 tredje ledd.
Til § 2-2 Solvenskrav for foretak som har vært i drift i mindre enn seks måneder
Forskriftsutkastet § 2-2 regulerer kravene til minimum ansvarlig kapital for et e-pengeforetak som har vært i drift mindre enn seks måneder. Vi legger til grunn at startkapitalen på minst 1 million euro etter lovens § 4-1 alltid må være på plass før e-pengeforetaket starter driften.
Til § 3-1 Begrensninger i visse eiendeler
Til § 3-1 punkt 3 stiller vi spørsmål om fordringer på EU er "tilstrekkelig likvide". I punkt 4 foreslår vi at Kredittilsynet istedenfor betegnelsen "folioinnskudd" benytter "disponible innskudd".
Til § 3-2 Risikospredning
Det følger av regelforslaget at investeringer etter § 3-1 nr. 4 (folioinnskudd i banker) ikke kan overstige 20 ganger den ansvarlige kapital i e-pengeforetaket. Det bør klargjøres om denne begrensingen kun gjelder i forhold til én og samme bank eller om e-pengeforetaket kan spre kapital som overstiger den i forskriftsutkastet nevnte grense på flere banker.
Til punkt 3 (Eventuelt) i høringsbrevet
Kredittilsynet har under punkt 3 i høringsbrevet en omtale av risikoen for forfalskning av elektronisk penger. Det vises til at problemstillingen er av generell karakter og at den også gjelder for BankID! Vi stiller oss svært undrende til Kredittilsynets motiv og grunnlag for å benytte den fremtidige sertifikattjenesten BankID som sammenligningsgrunnlag i en omtale av risikoen for at det kan lages falske elektroniske penger.
FNH og Sparebankforeningen er innehaver av den såkalte Rot-CA for BankID (dvs høyeste nivå i PKI-strukturen), og bankene er som sertifikatutstedere svært opptatt av at BankID i fremtiden skal nyte alminnelig god tillit i markedet. BankID er som kjent ennå ikke en operativ sertifikattjeneste mot kundene. Også norske myndigheter - særlig Nærings- og handelsdepartementet - har gjennom lov om elektroniske signatur, PKI-forum og andre initiativer på dette området, nedlagt betydelige ressurser for å trygge utberedelsen av elektroniske signaturer med sikte på økt netthandel som nasjonalt anliggende. FNH og Sparebankforeningen har generelt en god dialog med myndighetene om disse spørsmålene, også med Kredittilsynet (senest i form av et møte 31.01.2003 med Frank Robert Berg og andre representanter fra tilsynet). Dersom markedsaktørene skal ha noen reell mulighet til å lykkes på dette området og oppnå myndighetenes målsettinger om økt netthandel, er det uhyre viktig at det ikke faller ubegrunnede og udokumenterte uttalelser som kan oppfattes negativt med hensyn til sikkerheten ved BankID og andre elektroniske signaturer.
Finansavtaleloven og forholdet mellom utsteder og kunde
For situasjoner der banker står som utstedere av betalingsmidler i form av elektroniske penger, vil det etter vår vurdering være behov for en grenseoppgang mot annen adekvat finanslovgivning i lys av konkurransemessige aspekter mellom e-pengeforetak og banker. Vi tenker først og fremst på sivilrettslig lovgivning som regulerer forholdet mellom kunde og institusjon.
Finansavtaleloven gjelder som kjent for avtaler og oppdrag om finansielle tjenester med finansinstitusjoner (herunder bank) eller lignende institusjoner, jf lovens § 1 om finansavtalelovens virkeområdet. Et e-pengeforetak er verken definert som en finansinstitusjon etter finansvl § 1-3 eller som lignende institusjon etter finansavtalelovens § 1 andre ledd. Etter lovens § 1 fjerde ledd kan det imidlertid i forskrift bestemmes at loven helt eller delvis skal komme til anvendelse på andre institusjoner enn de som er nevnt i første og andre ledd.
Det fremgår av finansavtaleloven § 11 første ledd at en rekke bestemmelser i lovens kap 2 om innskudd og betalingstjenester også kommer til anvendelse på betalingsoppdrag som ikke skal belastes en innskuddskonto, typisk betalingsmidler i form av elektroniske penger. Dette er relativt byrdefulle regler som gjelder for banker, men ikke for e-pengeforetak slik loven i dag er utformet. Dette er for det første en klar konkurranseulempe i disfavør av bankene, samtidig som reglene i finansavtaleloven ikke er tilpasset virksomheten med elektroniske penger. Etter finansavtalelovens § 11 andre ledd er (ikke-kontobaserte) forhåndsbetalte elektroniske kort riktignok unntatt fra lovens bestemmelser i kap 2, men dette gjelder etter sin ordlyd ikke såkalte nettsentriske løsninger eller der e-pengene ligger lagret på innehaverens hardisk. FNH og Sparebankforeningen tok i en felles henvendelse til Justisdepartementet 10.06.2002 opp spørsmålet om unntaket også burde omfatte elektroniske penger:
"Finansavtaleloven § 11 annet ledd siste punktum gir forskriftshjemmel for å regulere forhåndsbetalte elektroniske kort, typisk avtalevilkår mellom pengeutsteder og kunde. Videre arbeides det med en ny lov om e-pengeutstedere, som vil regulere de offentligrettslige forhold hvis andre enn banker utsteder elektroniske penger. Forholdet mellom utsteder og kortholder og mellom betalingsmottaker og innløser av de elektroniske pengene faller derimot utenfor den kommende loven.
Vi vil i denne forbindelsen gjøre Justisdepartementet oppmerksom på Kredittilsynets brev 20.11.01 (ref 2001 10553) til Finansdepartementet, der Kredittilsynet reiser spørsmålet om finansavtaleloven kommer til anvendelse ved utstedelse av elektroniske penger fra bank og andre aktører (såkalte unntaksselskaper). Kredittilsynet mener det er mest nærliggende å tolke ordninger med elektroniske penger inn under unntaksbestemmelsen i § 11 annet ledd i påvente av mer passende regler, men gir innledningsvis i brevet uttrykk for at spørsmålet bør forelegges Justisdepartementet.
Vi går ut fra at de privatrettslige forhold mellom utsteder/innsamler og dennes kunder vil måtte reguleres i forskrift med hjemmel i finansavtaleloven § 11 (2). Denne bestemmelsen synes imidlertid å være nært knyttet til valg av teknologi og databærer, slik at for eksempel nettbaserte småpengeløsninger ikke omfattes av forskriftshjemmelen. Vi anmoder om at departementet avklarer dette ved en lovendring, alternativt ved en tolkingsuttalelse om det er tilstrekkelig."
Justisdepartementet har ennå ikke avgitt noen tolkningsuttalelse eller avklart spørsmålet på annen måte. Mot denne bakgrunn ber vi Kredittilsynet ta et initiativ overfor Justisdepartementet med sikte på at det enten inntas i finansavtaleloven § 11 andre ledd en presisering om at loven heller ikke skal gjelde elektroniske penger, eller at e-pengeforetak defineres inn under lovens virkeområde i form av en forskrift etter finansavtalelovens § 1 fjerde ledd. Etter vår vurdering har det førstnevnte alternativet klare fordeler.
Med vennlig hilsen
for Finansnæringens Hovedorganisasjon for Sparebankforeningen i Norge
Tore A. Hauglie Gunnar Harstad
Avdelingsdirektør Advokat