Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep
0030 Oslo
Deres ref: Vår ref: Dato
01/5235 FM AaN 200200005 (Spbkfor) Oslo, 10. november 2003
2003/00385 (FNH)
Gjennomføring av forordning (EF) 2560/2001 om grensekryssende betalinger i euro
Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av 29.09.03 angående gjennomføring i norsk lov av forordning (EF) 2560/2001 om grensekryssende betalinger i euro.
Forordningens betydning for å skape likeverdige konkurransevilkår for norske banker
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen er prinsipielt i mot at myndighetene regulerer prisene på bankenes tjenester. Forordning (EF) 2560/2001 innebærer en slik prisregulering. FNH og Sparebankforeningen har likevel, ut fra en mer pragmatisk innfallsvinkel, gått inn for at forordningen tas inn i norsk lovgivning. Bakgrunnen er at dette har vist seg å være nødvendig for at banker i Norge skal få anledning til å delta i den betalingsinfrastruktur som bygges opp i Europa, og derved kunne konkurrere på noenlunde like vilkår med banker i øvrige land i EØS-området om å tilby grensekryssende betalingstjenester i euro. Slik deltagelse i infrastrukturen for eurobetalinger vil bidra til at den effektivisering som nå skjer av betalingsinfrastruktur og –systemer innenfor EU/euroområdet også kommer norske kunder og banker til gode.
Vi vil imidlertid sterkt fraråde at forordningen gjøres gjeldende for grensekryssende betalingsoverføringer i norske kroner. Dette vil ensidig påføre banker i Norge en byrde, ved at de ikke kan ta priser som reflekterer kostnadene for grensekryssende betalinger i norske kroner. Banker i øvrige land i EØS-området vil også bli underlagt en beslutning om at forordningens bestemmelser skal gjelde for grensekryssende betalinger i norske kroner. Disse bankene vil likevel ikke bidra til å etablere en infrastruktur for å håndtere grensekryssende betalinger i norske kroner.
Målsettingen med forordning (EF) 2560/2001
Den grunnleggende hensikt med forordningen er effektiviseringav banknæringens systemer for grenseoverskridende eurobetalinger innen det indre marked.
Som Finansdepartementet vil være kjent med, har EU-kommisjonen i mer enn 10 år kritisert banknæringens evne til å kunne tilby effektive tjenester for grenseoverskridende betalinger. At landene hadde ulike valutasorter og nasjonale strukturer, kombinert med at antallet grenseoverskridende transaksjoner er svært beskjedent i forhold til nasjonale betalinger, var hovedårsaken til at grenseoverskridende betalinger fremstod som lite effektive. Etter innføringen av euro tok likevel ikke banknæringen, etter EU-kommisjonens vurdering, tilstrekkelige grep for å effektivisere produksjonen av grensekryssende eurobetalinger. Forordningens bestemmelser om priser på grensekryssende eurobetalinger var det virkemiddel som EU-kommisjonen kunne ty til for å gi banknæringen sterke incentiver for banknæringen til å effektivisere infrastrukturen for grensekryssende betalinger i euro. Målet er at grenseoverskridende transaksjoner i euro skal kunne utføres like kostnadseffektivt som tilsvarende nasjonale transaksjoner. I så måte har forordningen allerede fått effekt, jf nedenfor.
Virkningen av forordningen på europeisk banknæring og betydningen av norsk tilknytning
I kjølvannet av innføringen av forordning (EF) 2560/2001, har myndigheter og banknæringen i Europa i fellesskap definert Single European Payments Area (SEPA). Det indre marked skal fungere som et felles marked også i relasjon til grensekryssende betalingsformidling i euro. Banknæringen i Europa har videre etablert European Payment Council (EPC) som skal være pådriveren i det felles arbeid for å effektivisere infrastrukturen for grensekryssende betalinger i euro innenfor SEPA. Forordningen, og de krav som forordningen implisitt legger på utførelsen av grensekryssende transaksjoner i euro, har ledet til at europeisk banknæring, for første gang, etablerer felles operasjonell infrastruktur.
Det er avgjørende for banknæringen i Norge å kunne operere under likeverdige rammebetingelser som banker i øvrige land i det indre marked (EØS-området). Av dette følger at banker som driver sin virksomhet fra Norge må ha en likeverdig adgang – som banker med hovedsete i et EU-land – til å delta i nødvendig infrastruktur og betalingssystemer innenfor EØS-området.
Det har imidlertid vist seg at norske banker i flere sammenhenger har blitt møtt med en oppfatning om at man ikke er konkurrenter på like vilkår med banker med hovedsete i et EU-land, fordi Norge så langt ikke har sluttet seg til forordningen. Dette har også ledet til at norske banker ikke har tilfredsstilt et stadig mer sentralt kriterium for å delta i infrastruktur og systemer, nemlig å være ”EU Regulation Compliant”. Det har derfor vist seg nødvendig sett med bankenes øyne, at man blir underlagt forordningen for å kunne konkurrere om kunders grensekryssende betalingsoppdrag i euro. I takt med at euro blir en stadig viktigere faktureringsvaluta i forbindelse med transaksjoner til og fra utlandet, forsterkes dette argumentet ytterligere.
Norsk banknæring deltar aktivt i de arbeider som banknæringen i Europa har satt i gang gjennom EPC for at SEPA skal kunne fungere etter hensikten. En viktig forutsetning som banknæringen har lagt til grunn, er at grensekryssende betalinger skal kunne foretas automatisert fra ende til ende (Straight Through Processing – STP). En grunnleggende premiss for å kunne delta i denne infrastrukturen er at banker, både i avsenderlandet og i mottagerlandet, er underlagt den samme lovgivning på europeisk nivå. Av slik lovgivning er forordningen den mest sentrale. Vår deltagelse i EPC har sitt grunnlag i at forordningen vil bli implementert i norsk lovgivning.
Norsk banknæring har videre gjennom deltakelsen i EPC forpliktet seg til å legge til rette for slik behandling av grensekryssende betalinger i euro gjennom å anerkjenne regler, konvensjoner og standarder. Det innebærer at alle norske banker kan identifiseres ved BIC (Bank Identifier Code) og alle konti ved hjelp av IBAN (International Bank Account Number). Selv om deler av det praktiske arbeidet som involverer den enkelte bank, allerede har funnet sted, vil de deler av arbeidet som krever inngåelse av forretningsmessige avtaler – blant annet om deltakelse i systemer og lignende – først skje etter at de formelle beslutninger om forordningen er gjennomført.
Forordningen og norske kroner
FNH og Sparebankforeningen vil sterkt fraråde at forordningen gjøres gjeldende for grensekryssende betalingsoverføringer i norske kroner. Som nevnt ovenfor er hensikten med forordningen å effektivisere internasjonal infrastruktur og felles internasjonal operasjonell virksomhet knyttet til grenseoverskridende eurobetalinger. Å gjøre forordningen gjeldende også for norske kroner vil ikke medvirke til at banknæringen i Europa tilrettelegger for operasjonelle felles infrastrukturelementer for å effektivisere gjennomføringen av grenseoverskridende transaksjoner i norske kroner. Vi vil i denne sammenheng vise til at det ikke har vært tale om å innlemme svenske kroner i de tiltak av operasjonell karakter som nå implementeres av banknæringen i Europa for å effektivisere gjennomføringen av eurobetalinger over landegrensene. Å innlemme norske kroner i forordningen vil derfor ikke kunne utgjøre et virkemiddel for å forbedre infrastrukturen for grenseoverskridende transaksjoner i norske kroner. Konsekvensen av å gjøre forordningen gjeldene for norske kroner vil derfor være at myndighetene permanent pålegger bankene å subsidiere grensekryssende betalingstransaksjoner i norske kroner med inntekter fra andre deler av bankvirksomheten.
Fra begynnelsen av 80-tallet har FNH og Sparebankforeningen lagt avgjørende vekt på å innrette infrastrukturen for betalingsformidlingen slik at den enkelte bank gis incentiver til en kostnadsriktig prissetting. Vår erfaring er at myndighetene har sluttet opp om en slik linje. Uten tvil har de prisstrukturer for betalingstjenester som en gjennomgående finner i det norske bankmarkedet for betalingstjenester, gitt avgjørende bidrag til effektiviseringen i banknæringen gjennom de siste tiår. Det vises i denne sammenheng til Norges Banks undersøkelse av kostnader og inntekter i betalingsformidlingen gjengitt i Penger og Kreditt nr 4/2002. Vi kan ikke se at det skulle være noen samfunnsmessig begrunnelse for å pålegge bankene en permanent kryssubsidiering av grenseoverskridende transaksjoner i norske kroner.
Som også omtalt i vårt brev av 30.09.2003 til Finansministeren vedr. grenseoverskridende betalinger i Norden, regner vi med at delerav det regimet som etter hvert kommer på plass for grensekryssende betalinger i euro, over tid også vil kunne bli benyttet for grensekryssende betalinger i andre valutaer, som norske kroner. Særlig vil dette kunne gjelde bruk av standardiserte meldingstyper og samhandlingsregler som gjelder mellom bankene. Dette vil kunne gi rom for noe økt automatiseringsgrad og derved reduserte kostnader. Kostnader og priser for grensekryssende betalinger i norske kroner vil likevel ikke kunne komme ned på samme nivå som for nasjonale betalinger, fordi automatiseringsgrad og volumer fortsatt vil være vidt forskjellige. Gevinstene for kundene vil likevel kunne oppnås, uten at en bryter de fundamentale prinsippene om priser som reflekterer kostnadene.
Grensekryssende sjekker
FNH og Sparebankforeningen viser til at forordningens prisbestemmelser ikke gjelder for grensekryssende bruk av sjekker. Begrunnelsen for dette er at en ikke ønsker at forordningen skal oppmuntre til økt bruk av sjekker – et betalingsinstrument som er svært kostnadskrevende og som alle land ønsker å erstatte med mer effektive betalingsinstrumenter.
Forordningens bestemmelser om opplysning av prisen for grensekryssende bruk av sjekk (på sjekkheftet) må ses på som et tiltak som kan begrensebruk av sjekk over landegrensene i euroland. Det vil kunne være viktig å informere kunder i et euroland at det ikke vil være like rimelig å benytte sitt ordinære sjekkhefte for å skrive ut en sjekk (i euro) i et annet euroland, som i hjemlandet. Forordningens bestemmelser om å kunne pålegge bankene om å opplyse (på sjekkheftet) om prisen for grensekryssende bruk av sjekker er således ikke relevant for Norge.
Ordinære sjekker (sjekkhefter) som tilbys av norske banker kan ikke benyttes for grenseoverskridende betalinger. Det har derfor ikke heller av denne grunn, mening å stille krav om å trykke opplysninger om grensekryssende bruk på sjekkheftet. ”Valutasjekker” som tilbys av norsk bank vil som regel være sjekker (bankremisser) trukket på bank i valutasortens hjemland. Disse tilbys enkeltvis, og normalt ikke i ”sjekkhefter”. I henhold til Norges Banks statistikk over transaksjoner i betalingsformidlingen, var det i 2002 kun 51 000 transaksjoner med valutasjekker fra Norge, mens det ble gjennomført tilsvarende transaksjoner til Norge for til sammen 158 mill kroner. Sett i forhold til de samlede betalingsoverføringer til og fra utlandet, er dette et svært beskjedent omfang, og omfanget av slike transaksjoner er redusert betydelig de siste årene. At sjekk heller ikke nasjonalt har særlig betydning som betalingsinstrument, underbygger at det ikke bør pålegges nye og kostnadsdrivende krav knyttet til sjekkbruk generelt. I de tilfeller hvor det er relevant, legger vi til grunn at bankene gir kundene de nødvendige opplysninger om priser og overføringstider i henhold til forskrift om betalingsoppdrag til og fra utlandet, jf. direktiv 97/5/EF av 27. januar 1997 om pengeoverføringer på tvers av landegrensene.
Rapportering av grensekryssende betalinger
Finansdepartementet skriver i høringsnotatet at norske regler ikke inneholder krav til opplysninger om betalingsmottakeren som er til hinder for automatiske betalinger. Vi tillater oss å minne om de omfattende nye rapporteringskrav som bankene vil bli underlagt som følge av de nye lovene om hvitvasking og valutaregistre, samt FATFs anbefalinger ang. å forhindre hvitvasking. Oppgavepliktene som følger av disse lovene og tilhørende forskrifter, vil gjelde både innenlandske og grensekryssende betalingstransaksjoner, og kan oppfattes å være i strid med forordningens artikkel 6 nr. 2, fordi rapporteringen vil innebære manuell håndtering. Videre er det hevet over tvil at disse rapporteringskravene vil innebære økte kostnader pr. transaksjon. Etter vår vurdering går norske myndigheter gjennom disse kravene i motsatt retning av hva som er trenden internasjonalt, hvor man i stor grad forsøker å redusere rapporteringsbyrden ved grensekryssende transaksjoner. Jf også vårt høringssvar av 01.09.2003 vedr. valutaregisterloven og vårt brev av 30.09.2003 vedr. grenseoverskridende betalinger i Norden.
Gjennomføringen i norsk rett
FNH og Sparebankforeningen anser det som viktig av pedagogiske årsaker at reglene om grensekryssende eurobetalinger plasseres nært til lovbestemmelser som omhandler beslektede forhold, og på en slik måte at bestemmelsene blir best mulig sporbare for ettertiden. Etter vår vurdering synes det dermed mest hensiktsmessig å plassere inkorporasjonsbestemmelsen i finansavtaleloven. At forordningen også retter seg mot ikke-finansbedrifter, er ikke til hinder for en slik gjennomføringsmåte, så lenge finansavtaleloven allerede inneholder regler som gjelder forholdet mellom betaler og betalingsmottaker (§§ 38 og 39). Ut fra hensynet til tilgjengelighet mener vi videre at de materielle reglene i forordningen bør vedtas som egen forskrift.
Gjennomføringsfrist i norsk rett
Som kjent fattet EØS-komiteen 7. november beslutning om innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen. EFTA-statene har etter dette en frist på 6 måneder for å inkorporere forordningens bestemmelser i nasjonal lovgivning. Etter vår vurdering er det nødvendig å utnytte denne fristen. Selv om det allerede er foretatt en rekke overordnede vurderinger i banknæringen, har det av naturlige årsaker ikke blitt fattet noen formelle vedtak i næringsorganisasjonene eller den enkelte bank om å innordne seg det rammeverk som banknæringen i Europa meisler ut for SEPA. Slike vedtak kan først fattes etter at inkorporasjonsbestemmelsen er vedtatt i Stortinget. Deretter vil banknæringen i Norge ha behov for å bruke noe tid for å knytte seg til de nødvendige tekniske løsninger for eurobetalinger for å oppfylle kravene som følger av forordningen. Så langt vi er kjent med har prosessen i EU-landene et tilsvarende forløp.
Med vennlig hilsen