Kredittilsynet
Postboks 100 Bryn
0611 OSLO
Dato: 20.04.2004
Vår ref.: 2004/00200
FJA/OV/SD
Deres ref.: 04/3679
Vi viser til Kredittilsynets brev av 25.03.2004, og har delt våre merknader i tre hovedavsnitt, ett vedrørende den bebudede omlegging av utlikningen slik at også filialer av utenlandske filialer skal bidra til finansieringen av Kredittilsynet, ett om andre prinsipielt viktige sider ved utlikningen og ett om de mer teknisk pregede aspektene.
1. Tilsynsutgifter vedr. filialer av utenlandske foretak
Kredittilsynet påpeker på side 2 at filialer av utenlandske foretak ikke bidrar til finansieringen av tilsynets virksomhet i dag. Det varsles et eget høringsnotat om retningslinjene for utlikningen av tilsynsutgifter på slike filialer, som skal sendes ut tidlig høsten 2004.
Kredittilsynet adresserer derved et balanseproblemvedrørende tilsynsfinansieringen som FNH har vært sterkt opptatt av den senere tiden, og som har vært tatt opp fra vår side i møter både med Kredittilsynet og Finansdepartementet. Det er på det rene at Kredittilsynet utøver tilsynsoppgaver overfor filialer av de utenlandske foretakene. Til tross for dette er det ikke sørget for noen form for finansiering av denne virksomheten – verken gjennom betaling fra de utenlandske foretakene, gjennom bidrag fra deres hjemlands tilsynsmyndigheter eller via statsbudsjettet. Dette betyr reelt sett at finansieringen skjer gjennom utgiftsutlikningen på de ordinære – norsketablerte – tilsynsenhetene, dvs. de utenlandske foretakenes konkurrenter. FNH mener at dette er en uakseptabel situasjon, som bryter både med de prinsipper som ligger til grunn for utgiftsutlikningen til Kredittilsynet (Kredittilsynsloven § 9) og mer grunnleggende norske forvaltningsprinsipper.
FNH ser positivt på at myndighetene nå griper fatt i denne ubalanse. Vi har i den sammenheng registrert at Kredittilsynet har tatt problemstillingen opp både i nordiske og europeiske samarbeidsfora. Dette er viktig som ledd i en mer langsiktig prosess – fordi problemene henger sammen med den kompetansefordeling mellom hjemlands- og vertslands- tilsynsmyndigheter som følger av EU-/EØS-regelverket. FNH må imidlertid understreke at norske myndigheter har et selvstendig ansvar for å løse de påviste balanseproblemer innenfor rammen av norsk lov, dvs. innenfor det virkemiddelapparat de har til disposisjon i dag.
FNH forutsetter at en omlegging vil kunne skje med fra og med utligningen for 2004, slik tilsynet varsler.
Det er viktig i denne sammenheng at man tilstreber en norsk løsning som vil samsvare med det hovedmønster man har for tilsyn med finansinstitusjoner i Europa for øvrig. Vi er kjent med at Kredittilsynet her har gjort et forarbeid gjennom sin foreløpige rapport om regelverk og praksis i de ulike europeiske land. Dette er et viktig første skritt. For å utvikle en bærekraftig norsk finansieringsmodell tror vi imidlertid det er viktig at spørsmålet om direktebetaling fra utenlandske foretak settes i en bredere sammenheng, og vi vil i den sammenheng fremheve følgende momenter:
a. Det bør gjennomgås med nye øyne hvilke tilsynsfunksjoner som utføres, og skal utføres, overfor filialer av utenlandske foretak. Denne analyse bør gjennomføres ikke bare med sikte på de ulike tilsynshjemler som er oppstilt på norsk side (jf. blant annet de ulike filialforskriftene), men også med sikte på de ulike prinsipper som gjelder for tilsynskompetanse etter EØS-regelverket. I denne sammenheng vil det være nødvendig å skille mellom ”soliditetstilsyn”, ”likviditetstilsyn”, ”markedsadferdstilsyn”, ”hvitvaskingstilsyn” og andre typer av såkalt ”general good-tilsyn”.
b. Med utgangspunkt i en slik EØS-klassifisering bør man for det første ta stilling til hvilket grunnlag norske myndigheter kan ha for å kreve økonomisk bidrag fratilsynsmyndighetene i vedkommende finansforetaks hjemland. Det vil være aktuelt hvor Kredittilsynet utøver soliditetstilsyn basert på avtale/delegasjon. I denne forbindelse bør man trolig se nærmere på de tilsynsavtaler som er inngått mellom de enkelte lands tilsynsmyndigheter i forbindelse med de større nordiske finanskonsernene.
c. Videre bør man vurdere hvilket grunnlag norske myndigheter eventuelt vil kunne ha for å kreve dekning direkte fra det enkelte utenlandske foretak. Innenfor soliditetstilsynet vil det neppe være grunnlag for et slikt krav.
d. I den grad finansiering ikke kan skaffes gjennom noen av kildene nevnt i punktene b. og c. foran, vil norske myndigheter måtte ta stilling til om de reelt er forpliktet til å sørge for dekning via statskassen.
FNH vil for øvrig understreke at en analyse som nevnt foran selvsagt må ses i sammenheng med andre viktige prinsipielle sider vedrørende Kredittilsynets utgifter og utgiftsutlikning, jf. nedenfor.
2. Andre viktige spørsmål vedr. tilsynsutgiftene og fordelingen av disse
FNH har tidligere påpekt at veksten i Kredittilsynets utgifterhar vært betydelig de senere årene. Dette bekreftes av Kredittilsynets årsmelding for 2003, der det opplyses at utgiftene økte med 57,4 % i femårsperioden fra 1997 til 2002. Det uttales i meldingen at økningen for de fleste grupper ikke har vært større enn veksttakten i de tilsvarende bransjene.
En slik sammenligning er etter FNHs syn ikke ubetinget avgjørende. Omfanget av Kredittilsynets samlede virksomhet må til enhver tid avspeile det reelle tilsynsbehov, og dette påvirkes ikke bare av størrelsen på det marked som er under tilsyn, men også av struktureni dette markedet. Når antallet tilsynsenheter går ned som følge av fusjoner og sammenslåinger - og for den saks skyld også av internasjonalisering (og filialisering) - vil dette selvsagt påvirke arten og omfanget av tilsynsoppgavene. I finansnæringen er det en klar forventning om at tilsynsmyndigheten - på samme måte som næringens aktører - fortløpende tilpasser sine aktiviteter i samsvar med markedsstrukturene, både gjennom synergier og ved endret arbeidsdeling i forhold til andre tilsynsenheter.
Strukturelle endringer påvirker selvsagt også de reelle tilsynskostnadene knyttet til de enkelte tilsynsenhetene. Dette må det tas hensyn til ved utlikningen på de enkelte enhetene. Både fra FNHs side og tidligere fra Bankforeningen er det påpekt at verdipapirforetak som er kredittinstitusjoner, synes å bli belastet uforholdsmessig etter dagens utlikningsmodell. Dette skyldes dels at soliditetstilsynet med slike institusjoner blir ivaretatt ved tilsynet av institusjonen qua kredittinstitusjon, og dels at enkelte komponenter i beregningsgrunnlaget blir regnet dobbelt. Noe av det samme synes å gjøre seg gjeldende når holdingselskaperblir regnet som separate tilsynsenheter. Dette gir en dobbeltbelastningseffekt i forhold til andre eierformer.
Spørsmålet om utlikning av kostnader forbundet med at Kredittilsynet utøver offentlige forvaltningsoppgaver, må trekkes inn i den forestående gjennomgangen av retningslinjene. FNH mener det må trekkes et klarere prinsipielt skille mellom tilsynsoppgaver som er Kredittilsynets ansvar, og ordinære statlige forvaltningsoppgaver hvor primæransvaret ligger hos Finansdepartementet. Etter FNHs syn er det ofte gode grunner som taler for at Kredittilsynet benyttes som saksforberedende instans i forbindelse med ordinære statlige forvaltningsoppgaver, f.eks. for å forberede ny lovgivning eller nye overordnede forskrifter. Når arbeidet organiseres på denne måten, er det imidlertid både riktig og viktig at utgiftene dekkes over det ordinære statsbudsjett og ikke belastes bedriftene i finansmarkedet. Dette sikrer en finansieringsløsning for ordinære forvaltningsoppgaver som samsvarer med det som gjelder for næringslivet for øvrig.
Dette er tatt opp fra FNHs side også tidligere (bl.a. i brev av 04.07.01 til Finansdepartementet med kopi til Kredittilsynet). Vi er selvsagt skuffet over at vårt syn så langt ikke er tatt til følge. Slik situasjonen etter hvert er blitt i Norge med et meget betydelig innslag av filialer med hovedkontor i andre nordiske land, er det etter FNHs syn ikke lengre mulig å ignorere denne problemstillingen. Vi er ikke overbevist om at det vil være mulig å belaste filialer av EØS-selskaper kostnader knyttet til ordinære statlige forvaltningsoppgaver gjennom en tilsynsavgift.
FNH finner grunn til å peke spesielt på utgiftene til tilsyn med overholdelse av de alminnelige bestemmelsene om verdipapirhandel. Dette er bestemmelser som i stor grad berører utstedere og investorer, det vil si langt flere enn de institusjoner som er underlagt tilsyn fra Kredittilsynet. Kostnadene faller imidlertid i det alt vesentlige på verdipapirforetakene. Dette er etter vårt syn en uheldig løsning. I dag utliknes kostnadene utelukkende på norske verdipapirforetak. Omleggingen av systemet for utlikning må forventes å medføre at også utenlandske filialer må betale bidrag for tilsyn som kan klassifiseres som vertslandstilsyn. FNH har imidlertid vanskelig for å se at Kredittilsynet vil kunne presentere et betalingskrav overfor de utenlandske verdipapirforetakene som går ut over tilsynet med disse foretak som sådanne.
3. Merknader til det konkrete utlikningsforslag
FNH har tidligere gitt uttrykk for at den dokumentasjon som ligger til grunn for Kredittilsynets utgiftsfordeling, er rimelig tilfredsstillende. Vi har likevel hatt en del merknader og forslag til endringer. Bl.a. har vi fremholdt at det bør spesifiseres hvilke utgifter som er knyttet til de egentlige tilsynsoppgavene, og hvilke som er knyttet til regulære forvaltningsoppgaver, jf. foran. Vi har også etterlyst en spesifikasjon av utgiftene som Kredittilsynet har i forbindelse med overholdelse av de alminnelige bestemmelsene om verdipapirhandel som berører også andre parter enn de enhetene som er under tilsyn. Dessuten har vi påpekt at en temmelig stor del av utgiftene er ufordelt, og følgelig bare fordeles etter de samme nøkler som kostnadene forøvrig.
Vi har kommet med disse merknadene fordi vi har sett dem som viktige - dels fordi de anviser løsninger for å imøtekomme prinsipielle forslag fra vår side, dels fordi de er nødvendige for å kunne ha en begrunnet oppfatning av de konkrete forslag til utlikning. Vi kan imidlertid ikke se at våre merknader på noen av disse punktene er tatt til følge. Det skjemaet som benyttes for presentasjon av ressursbruken har ikke gjennomgått noen vesentlige endringer de siste fem årene. Andelen ufordelte utgifterer for 2003 fortsatt om lag ¼, det vil si på samme nivå som for 1999. Dette gjør at vi vanskelig kan ha noen begrunnet oppfatning om den konkrete fordelingen av utgifter på de ulike institusjonstyper, så lenge utlikningen følger (den korrigerte) ressursbruken.
Når det gjelder maksimums- og minimumsbeløpenehar vi så langt ikke hatt noe særlig å bemerke til disse. Vi registrerer imidlertid nå at det er foreslått en betydelig økning i største utliknede beløp for holdingselskaper. Kredittilsynet begrunner forslaget med fusjonen mellom Den norske Bank og Gjensidige NOR. Det ser dermed ut til å være kommet inn prinsipielt sett nye elementer i fastsettingen, ved at minstebeløpet er satt dels med referanse til en helt konkret gruppe, og dels ut fra saksbehandlingsbyrden i en konkret sak.
Et spørsmål som reiser seg i den forbindelse, er om man i fremtiden bør åpne for noe større grad av direkte belastningav den enkelte tilsynsenhet for arbeid som Kredittilsynet påføres som følge av søknader om konsesjoner m.v. og andre henvendelser fra denne tilsynsenheten.
Begge de sistnevnte spørsmål (om maksimums- og minimumsbeløp og om spesifikk belastning) kan det etter vårt syn være grunn til å se nærmere på i tiden fremover. FNH vil be om at også disse forhold blir vurdert i forbindelse med det høringsnotat om tilsynsutgifter vedrørende filialer av utenlandske foretak, som er varslet tidlig høsten 2004.
Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Arne Skauge
Adm. direktør
Sverre Dyrhaug
Direktør
Kopi: Finansdepartementet