Til:      Stortingets kommunalkomité

Fra:     Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

Dato:   27.04.04

Saksbehandler: Bjørn Harald Martinsen

Det vises til St.meld. nr. 23 (2003-2004) Om boligpolitikken. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) ønsker med dette å gi sine kommentarer til Regjeringens visjoner, mål og hovedstrategier for boligpolitikken fremover.

Status: Et eiermarked på topp i internasjonal sammenheng

Det norske boligmarkedet fremstår i dag, både når det gjelder beholdningstall og nybyggingsaktivitet, som godt tilpasset den etterspørsel og de behov som forefinnes i befolkningen. Norske boliger er generelt av en svært høy standard, og gjennomsnittsstørrelsen på norske boliger er blant de høyeste i Europa. Som følge av et bevisst og tverrpolitisk valg eier nær 4 av 5 nordmenn i dag sin egen bolig, enten som selveier eller andelseier. Foruten å utgjøre en dominerende andel av husholdningenes formue, bidrar den høye eierandelen til at vedlikehold og oppgradering står høyt på nordmenns prioriteringslister. FNH mener det er riktig å legge forholdene til rette for å opprettholde en høy eierandel i det norske boligmarkedet. Eierandelen bør imidlertid ikke økes vesentlig over dagens nivå, da vi står i fare for å miste fordelene av et velfungerende leiemarked. Behovet for gjennomgangsboliger for etablerergenerasjonen vil fortsatt bestå, samtidig som vi må erkjenne at eierformen ikke vil være beste løsning for boligetablering for alle grupper. Her ligger det et offentlig ansvar for en best mulig utvikling.

Riktig med ytterligere målretting mot svake grupper

Beskrivelsen av dagens boligmarked illustrerer at behovene/utfordringene knyttet til morgendagens boligpolitikk har en noe annen karakter og derfor bør ha et annet fokus enn det som har preget norsk boligpolitikk gjennom store deler av etterkrigstiden. FNH støtter derfor Regjeringens grunnleggende syn om en ytterligere målretting av de boligpolitiske virkemidlene mot enkeltgrupper med store utfordringer i boligmarkedet. For de aller svakeste gruppene vil imidlertid ikke boligpolitiske virkemidler alene være tilstrekkelig. Her vil det være nødvendig å følge opp med tiltak også på andre områder for å få til en god helhetsløsning.

Startlånet – viktig og riktig virkemiddel

Startlån gjennom kommunene ble i 2003 innført som et nytt virkemiddel i boligpolitikken. Bakgrunnen for låneordningen var særlig økende problemer for svake grupper knyttet til førstegangsetablering i boligmarkedet. FNH deltok i arbeidsgruppen som redet grunnen for låneordningen, hvor det spesielt ble lagt vekt på å få etablert et godt samarbeid mellom Husbanken/kommunene og ordinære kredittinstitusjoner knyttet til boligfinansiering for svake grupper. Arbeidsgruppen konkluderte med at Startlåneordningen burde ha en høy grad av fleksibilitet, hvor Startlån i kombinasjon med boligtilskudd og eventuelle andre støtteordninger skulle utgjøre ”akkurat nok” til å sikre boligetablering for den enkelte.

Fungerer etter intensjonen

FNH deler Regjeringens syn om at innføringen av Startlån har vært vellykket. Statistikk fra Husbanken viser at kommunene så langt har videreformidlet over 7.000 Startlån. Funksjonshemmede og andre svake grupper oppnår, i tråd med intensjonen, høyere låneutmåling med Startlån enn førstegangsetablerere. Ordningen hvor Startlån benyttes som toppfinansiering (og dermed risikoavlastning) i en samfinansieringsløsning med ordinær kredittinstitusjon synes gjennomgående å ha blitt godt mottatt både av lånekunder, kommuner og kredittinstitusjonene. I en rekke kommuner er samarbeidet med lokale banker nærmere formalisert i avtaler. Låneordningens styrke er at den i de fleste tilfeller vil være tilstrekkelig for å sikre boligetablering for svake grupper. I likhet med tidligere vil de aller svakeste gruppene fortsatt måtte være et offentlig ansvar.

Grunnlån – ny låneordning med uklar rolle

Med introduksjonen av Startlånet og en ytterligere målretting av de boligpolitiske virkemidlene er det i dagens boligmarked vanskelig å se behovet for en egen statlig grunnfinansiering av boliger uten behovsprøving. Regjeringen foreslår likevel at de tidligere låneordningene Oppføringslån og Utbedringslån samles i en ny låneordning: Grunnlån. Lånet skal målrettes mot boligetablerende med svak økonomi, mot tilgjengelige og miljøvennlige boliger og mot distrikter med svakt tilbud om boliglån. Det forutsettes samtidig at Husbanken fortsatt skal være en bank for brede lag av boligetablerende. Dette står i kontrast til Regjeringens målsetting om at Husbanken skal utfylle de private bankene og ikke være en konkurrent. Grunnlånets betydning i boligfinansieringen og avgrensningen mot Startlånet synes dermed noe uklar i Regjeringens forslag.

Utsikter til svak boligøkonomisk effekt

Forutsatt at Grunnlånet vil få samme betydning i markedet for finansiering av nye boliger som Oppføringslånet, dvs. en årlig markedsandel på 40 prosent eller høyere, synes forslaget i liten grad å bygge på de erfaringene som er gjort det siste tiåret. I Boligutvalgets innstilling (NOU 2002:2) viser utvalget til at tilgang på kreditt til boligfinansiering ikke er et generelt problem, men ivaretas for de flestes vedkommende tilfredsstillende av ordinære kredittinstitusjoner. I en undersøkelse fra 2001 svarte 4 % av Husbankens lånekunder på Oppføringslån at de ikke fikk lån andre steder. Tilsvarende andel i 1997 var 1%. Når Oppføringslånet evalueres fremgår det at låneordningen bare i beskjeden grad har bidratt til å øke den samlede boligproduksjonen. En finner samtidig liten støtte for å påstå at nye boliger finansiert gjennom Husbanken har en mer nøktern standard enn boliger finansiert gjennom ordinære kredittinstitusjoner. Undersøkelser som avdekker lånekundenes motiver viser at de viktigste årsakene for å benytte Husbanken var gunstige rentebetingelser (59%), etterfulgt av tilbud fra utbygger (25%). 

Det faktum at en stadig større del av boligbyggingen i dag foretas av profesjonelle utbyggere gjør det samtidig vanskelig å se at låneordningen vil kunne målrettes mot spesielle grupper. Hva angår kvaliteter knyttet til boligbyggingen er det fortsatt FNHs syn at disse vil kunne vært oppnådd med alternative virkemidler (byggeforskrifter, direkte tilskuddsordninger mv.) uten at Husbanken hadde trådt inn som lånegiver.

Økt låneutmåling svekker konkurransen i finansmarkedet

Regjeringen foreslår at lånetaker selv skal kunne velge låneutmåling på Grunnlånet, med en eksemplifisert lånegrense på inntil 80 prosent av boligens verdi. Historiske tall for tiårsperioden 1993-2002 viser til sammenlikning en gjennomsnittlig låneutmåling for Oppføringslån (lån som andel av totale anleggskostnader) på knapt 65 prosent. Det mest oppsiktsvekkende med forslaget er imidlertid at ikke-behovsprøvde Grunnlån dermed vil kunne få en høyere låneutmåling i Husbanken enn det som så langt i gjennomsnitt har vært gitt som offentlige lån/tilskudd under den behovsprøvde starlåneordningen.

Regjeringen viser til at en slik omlegging vil øke brukervalgene og styrke Grunnlånet som virkemiddel. Etter FNHs syn vil dette i så fall skje på bekostning av konkurransen i finansmarkedet. Husbankens Grunnlån vil med sitt innslag av statsstøtte normalt kunne gis til gunstigere betingelser enn lån med tilsvarende pantesikkerhet i ordinære kredittinstitusjoner. Det er derfor grunn til å tro at de fleste lånekundene (også de uten behovsprøving) vil finne det hensiktsmessig å maksimere sin låneandel i Husbanken, med tilsvarende tap av marked for ordinære kredittinstitusjoner.

Nødvendig å skille bank- og boligfaglige oppgaver i Husbanken

FNHs generelle syn er at ikke-behovsprøvde boligpolitiske virkemidler må innrettes på en slik måte at de virker nøytralt på konkurransen i kredittmarkedet. FNH fant på dette grunnlag å kunne støtte et forslag fra et mindretall i Boligutvalget som foreslo å legge de bankfaglige oppgavene til et eget statlig kredittforetak, uavhengig av Husbanken og drevet på kommersielle vilkår uten konkurransefordeler, mens de boligfaglige oppgavene ble foreslått samlet i et boligdirektorat. FNH er overrasket over at Regjeringen på et heller svakt grunnlag velger å avvise denne modellen, som foruten en konkurransenøytral utlånsvirksomhet vil kunne gitt et viktig bidrag til en aktivisering av det norske obligasjonsmarkedet. Andre, og alternative modeller for boligfinansiering er heller ikke vurdert. Blant forslag som vil kunne bidra til et sterkere skille mellom bank- og boligfaglige oppgaver står vi dermed tilbake Regjeringens forslag om å vurdere en konkurranseutsetting av Husbankens virksomhet knyttet til låneforvaltning.

Nye finansieringsformer bør vurderes

Dagens finansieringsordning for nye boliger i Husbanken innebærer at lånetaker kan beholde en gunstigere lånerente enn det finansmarkedet kan tilby gjennom hele lånets løpetid. En slik modell tar ikke hensyn til at husholdningenes finansielle situasjon normalt vil bedre seg etter hvert som den tidsmessige avstanden til etableringstidspunktet øker. I denne perioden vil husholdningens behov for ”rentestøtte” gå ned. En alternativ modell vil derfor være å begrense de gunstige rentebetingelsene ved husbanklån til en tidsbegrenset periode, og hvor låneforholdet deretter gis til markedsmessige betingelser. 

FNH vil i denne sammenheng peke på at norsk lovgivning har åpnet for verdipapirisering (erverv av låneporteføljer m.v. finansiert ved obligasjonslån). I de land som hittil har hatt suksess med verdipapirisering synes et gjennomgående trekk å være at ordinære pantelån til boligformål har vært blant de første og vanligste porteføljer å verdipapirisere. Ved en verdipapirisering av ”eldre” husbanklån vil kredittrisikoen knyttet til disse lånene bli overdratt til obligasjonskjøperne, som i hovedsak vil bestå av profesjonelle investorer.

Det meste av boligfinansieringen i Norge er i dag foretatt med flytende renter. FNH mener det ut fra generelle stabilitetshensyn er ønskelig å utvikle et boligmarked med større innslag av fastrentelån. Verdipapirisering av ”eldre” husbanklån vil kunne bidra til en slik utvikling.