Justis- og politidepartementet
Postboks 8005 Dep
0030 OSLO
Dato: 16.03.2004
Vår ref.: 2003/00413
FJA/TMo
Deres ref.: 200307606 ES KES/bj
Det vises til Justis- og politidepartementets brev 09.10.03, der sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, sendes på alminnelig høring.
Sanksjonsutvalget har foretatt en grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd generelt og argumenterer for et mer nyansert og effektiv sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Sanksjonsutvalget foreslår avkriminalisering av enkelte bagatellmessige regelbrudd og tiltak for en mer effektiv håndtering av håndhevingen ved å overlate kompetansen til å beslutte sanksjoner til forvaltningen uten involvering av politiet/påtalemyndigheten og domstolen. Det sentrale for FNH er at det sørges for et effektivt håndhevingsapparat som er egnet til å sikre etterlevelse av regelverket samtidig som rettssikkerheten ivaretas. FNH kan på generelt grunnlag slutte seg til forslagene om avkriminalisering av bagatellmessige regelbrudd i de tilfeller der administrative sanksjoner eller andre forvaltningstiltak anses som et bedre egnet virkemiddel enn straff.
Vi vil her nøye oss med å kommentere utvalgets forslag på følgende utvalgte områder:
- I. Kapittel 1.4, 9.4 og 11.4 om begrepsbruk
- II. Kapittel 22 om endringer i regnskapsloven og foretaksregisterloven ved brudd på bestemmelsene om innsendingsplikt og meldeplikt til Regnskapsregisteret og Foretaksregisteret.
- III. Kapittel 24 om endringer i verdipapirhandelloven ved overtredelse av bestemmelsene om meldeplikt til Kredittilsynet som påligger styremedlemmer og ledende ansatte i børsnoterte selskaper ved kjøp og salg av aksjer i det selskapet de er tilknyttet.
I. Til kapittel 1.4, 9.4 og 11.4 om begrepsbruk og hensiktsmessig terminologi
Det følger av Sanksjonsutvalgets mandat at en skal søke å finne frem til en hensiktsmessig terminologi. Utvalget foretar en opprydding i terminologien og skiller konsekvent mellom (1) formell straff med involvering av politi/påtalemyndighet og domstol på den ene side og (2) administrative sanksjoner ilagt av forvaltningen på den annen side. Begge former for sanksjoner har til formål å påføre et onde i ettertid og er således av pønal karakter. Alt som kan anses som straff i henhold til EMK faller innenfor en av disse to kategoriene. Den tredje og siste kategorien er (3) andre forvaltningstiltak der formålet er begrenset til hensynet til fremtidig adferdsregulering. Denne siste gruppen er i følge utvalget ikke å regne som straff. Overtredelsesgebyrer og formell advarsel havner i gruppen for (2) administrative sanksjoner sammen med eksempelvis tap av offentlig ytelse, administrativ inndragning og rettighetstap. Tvangsmulkt derimot, havner sammen med pålegg om retting, stansing og tilbakekall av offentlig tillatelse i kategorien (3) andre forvaltningstiltak.
Utvalget har etter dette funnet det nødvendig å anbefale endring av terminologien i regnskapsloven § 8-3 om forsinkelsesgebyr. Dette skal nå konsekvent betegnes ”tvangsmulkt” med den begrunnelse at det ikke skal assosieres med straff. Vi kan ikke umiddelbart se de helt store fordeler med at begreper som overtredelsesgebyr og forsinkelsesavgift ikke lenger kan benyttes som alternative begreper til straff, mens ulike tiltak for adferdsregulering utelukkende skal betegnes som tvangsmulkt. Vi kan ikke helt se at en naturlig forståelse av ”tvang” er at den bakenforliggende hensikten er å fremtvinge oppfyllelse, slik det argumenteres for i kapittel 11.4.2. Riktignok er det anerkjent at tvangsmulkt ikke er straff, men mulkt er tross alt et synonym for bot, jf. bl.a. juridisk leksikon. Bot er som kjent en form for straff, jf. straffeloven § 15.
Vi er følgelig ikke helt overbevist om at utvalget her har lykkes med å finne frem til en hensiktsmessig begrepsavklaring. Vi kan etter dette ikke helt se at man for eksempel oppnår så mye ved å erstatte forsinkelsesgebyr med tvangsmulkt.
II. Til kapittel 22 om regnskapsloven og foretaksregisterloven – opplysningsplikt til Brønnøysund-registrene
Det er her et spørsmål om mindre alvorlige brudd på opplysningsplikten bør avkriminaliseres og erstattes med administrative sanksjoner eller forvaltningstiltak.
Sanksjonsutvalget kommer med generelle anbefalinger og forslag til standardformuleringer, men foreslår i tråd med intensjonene om en skrittvis revisjon av særlovgivningen (kapittel 25.3.3) ingen konkrete lovendringer.
Plikten etter regnskapsloven § 8-2 til å sende inn årsregnskapet mv. innen 1. august året etter.
Brudd på innsendingsplikten kan sanksjoneres med straff i medhold av regnskapsloven § 8-5 og administrativ reaksjon i form av tvangsmulkt (forsinkelsesgebyr) i medhold av § 8-3. Sanksjonsutvalget viser til at av de ca. 140.000 innsendingspliktige foretak, bryter hele 10 prosent innsendingsplikten uten at straff benyttes i praksis. Utvalget foreslår at brudd på denne innsendingsplikten avkriminaliseres og erstattes med tvangsmulkt. Strafferammen er i henhold til § 8-5 bøter eller fengsel inntil tre år.
Utvalget foreslår å endre begrepsbruken fra forsinkelsesgebyr til tvangsmulkt i § 8-3 i tråd med utvalgets generelle anbefalinger for å harmonisere begrepsbruken. Vi er som nevnt innledningsvis i tvil om hensiktsmessigheten av å bytte ut ordet gebyr med tvangsmulkt.
Utvalget foreslår ingen konkrete endringer i regnskapsloven § 8-5 om straff ved uaktsom eller forsettlig overtredelse av regnskapsloven med forskrifter, trolig fordi utvalget mener at straffebestemmelsen bør vurderes med sikte på en ytterligere avkriminalisering ved en senere lovrevisjon.
FNH har i denne sammenheng merket seg at sanksjonsspørsmålet ikke var blant de tema som ble behandlet av utvalget som nylig evaluerte regnskapsloven (NOU 2003: 23).
FNH slutter seg for øvrig til utvalgets anbefaling om å avkriminalisere brudd på innsendingsplikten og erstatte denne med en tvangsmulkt.
Plikten etter foretaksregisterloven til å melde fra til Foretaksregisteret om etablering, opphør og andre endringer i foretaket
Brudd på innsendingsplikten kan sanksjoneres med straff i form av bøter (§ 10-4) eller administrative reaksjoner i form av løpende tvangsmulkt (§ 4-5). Straffebestemmelsen brukes i beskjeden grad. Foretaksregisteret er svært tilbakeholdne med å begjære påtale. Tvangsmulktbestemmelsen brukes ikke. Angivelig fordi det ikke er fastsatt nærmere bestemmelser i forskrift.
Sanksjonsutvalget foreslår at tvangsmulktbestemmelsen praktiseres. Uvalget anbefaler at straffebestemmelsen oppheves og erstattes av en bestemmelse om administrativt overtredelsesgebyr i henhold til utvalgets generelle anbefalinger og forslag, samt at tvangsmulktbestemmelsen justeres i henhold til et forslag til mønsterbestemmelse.
FNH slutter seg til forslaget om avkriminalisering av brudd på meldeplikten og at det åpnes for innføring av overtredelsesgebyr og praktisering av tvangsmulkt.
III. Til kapittel 24 om finanslovgivningen – meldeplikt etter verdipapirhandelloven
Sanksjonsutvalget foreslår at det tas inn en bestemmelse i verdipapirhandelloven om at Kredittilsynet kan ilegge administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr og formell advarsel ved primærinnsideres mindre alvorlige overtredelser av meldeplikten. Det vil si at ordinære brudd på meldeplikten ikke lenger kan straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år. Sanksjonsutvalget foreslår at kun de vesentlige overtredelsene av meldeplikten, eller i eventuelle gjentagelsestilfeller, kan straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år. Forsettlig eller uaktsomt brudd på flaggeplikten kan etter forslaget fremdeles straffes med bøter. Det foreslås at bestemmelsen om administrative sanksjoner blir ny § 14-3 og at gjeldende straffebestemmelse i § 14-3 blir ny § 14-4.
For finansforetakene betyr dette
(1) for det første at tillitsvalgte og ansatte i utstederselskaper ikke lenger risikerer fengsel inntil ett år ved mindre overtredelser av meldeplikten knyttet til transaksjoner med aksjer i eget selskap
(2) for det andre at terskelen for tilsynsmyndighetene til å gripe inn blir noe lavere ettersom saken nå kan løses ved formell advarsel eller overtredelsesgebyr uten å involvere påtalemyndighet og domstol.
Forslaget svarer langt på vei til Kredittilsynets forslag 21. januar 2000 til visse endringer i verdipapirhandelloven som ett av flere tiltak mot ulovlig innsidehandel og Finansdepartementets tilrådning til Ot.prp. nr. 80 (2000-2001), der det foreslås at Kredittilsynet bør få kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på primærinnsideres meldeplikt. Stortinget besluttet imidlertid å sende forslaget tilbake til departementet for ytterligere utredning, jf. Innst. O nr. 111 (2000-2001) punkt 9.2, bl.a. under henvisning til rettsikkerhetsspørsmål. FNH sluttet seg i brev 30. mai 2000 til Finansdepartementet til forslaget om å avkriminalisere overtredelser av meldepliktbestemmelsen og erstatte straffebestemmelsen med en kompetanse for Kredittilsynet til å ilegge et overtredelsesgebyr.
FNH og Sparebankforeningen uttalte i denne forbindelse (som for øvrig referert i Ot.prp. nr. 80 (2000-2001) side 35) at:
«Det tilligger etter dagens regler ØKOKRIM å håndheve overtredelse av meldeplikten etter vphl § 3-1 for ansatte og tillitsvalgte i selskapet. Det fremgår av notatet at dette fortrinnsvis skjer i form av bøter. I forkant har saken vanligvis også vært behandlet av Børsen og Kredittilsynet før ytterligere etterforskning skjer i ØKOKRIM. Mange av disse sakene er relativt bagatellmessige. Vi har merket oss at de samlet sett etter dagens praksis legger beslag på mer ressurser enn det som synes rimelig ut fra en vurdering av alvorsgraden. Vi er enige i at dette taler for å åpne for at overtredelse av meldeplikten etter vphl § 3-1 behandles og avgjøres av Kredittilsynet gjennom sivilrettslige sanksjoner i form av overtredelsesgebyr. Det må her forutsettes i motivene at det utøves et forsvarlig skjønn av Kredittilsynet over hvilke saker som faller inn under denne kategori. Kriteriet (…) må være at det gjelder transaksjoner som fremstår som lite kursrelevante, og der overtredelsen samtidig må anses mindre vesentlig i forhold til hensynet bak meldepliktregelen.»
Vi viser for øvrig til ØKOKRIMs uttalelse i nevnte Ot.prp. om at dette gjelder en type formalovertredelser som i utgangspunktet ikke hører inn under de kriterier ØKOKRIM legger til grunn for å starte etterforskning, samt at Justisdepartementet også sluttet seg til forslaget om avkriminalisering der den for sent fremsatte meldingen ikke var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold.
Under henvisning til ovennevnte uttalelser slutter vi oss til sanksjonsutvalgets forslag i NOU 2003: 15 kapittel 26.2.7 til endringer i verdipapirhandelloven §§ 14-3 og 14-4. FNH støtter generelt intensjonene om en mer effektiv rettshåndhevelse av hensyn til et mer velfungerende marked. Administrative reaksjoner vil normalt kunne utformes mer fleksibelt og hensett til alle de saker som i dag ikke oversendes påtalemyndigheten er det grunn til å tro at terskelen for å reagere på overtredelser som skader markedets funksjon vil kunne bli noe lavere. På denne bakgrunn kan FNH slutte seg til forslaget om avkriminalisering av mindre grove overtredelser og erstatte straffebestemmelsen med en myndighet for Kredittilsynet til å fastsette mer målrettede administrative reaksjoner.
Vi savner imidlertid en nærmere utredning fra Sanksjonsutvalgets side av rettsikkerhetshensyn og spørsmålet om forholdet til Grunnloven § 96 som Stortinget uttrykkelig ba om i Innst. O nr. 111 (2000-2001) punkt 9.2, jf. omtalen av Finansdepartementets anmodning i kapittel 2.3.4. Utvalget drøfter i kapittel 24.5 bl.a. hvilke overtredelser som bør være straffbare, men vi kan ikke se at utvalget uttrykkelig avklarer forholdet til rettsikkerheten og Grunnloven § 96 for de forhold som utvalget mener at ikkebør være straffbare. Vi hadde helst sett at departementet eksplisitt utkvitterer dette før saken på ny sendes til Stortinget.
Med vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Tore A. Hauglie
Avdelingsdirektør
Torjus Moe
Kontorsjef