Nærings- og handelsdepartementet
Eierskapsavdelingen
Postboks 8014 Dep
0030 OSLO
Dato: 05.07.2004
Vår ref.: 2004/00207
NØA/BHM
Deres ref.: 200401724-1/ES BGR
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) har med brev av 02.04.04 fra Nærings- og handelsdepartementet mottatt Statseierskapsutvalgets utredning på høring.
Statseierskapsutvalget har hatt i oppdrag å gjennomgå og vurdere organiseringen av statens eierskap i selskaper der staten er hel- eller deleier, og hvor virksomheten hovedsakelig er forretningsmessig orientert. En grunnleggende målsetting ved utvalgets gjennomgang og de forslag til endringer som fremkommer er at eierskapet skal forvaltes med sikte på å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene. De aktuelle modeller som vurderes skal også være egnet til å gjennomføre endringer i statens eierandeler og ivareta spesifikke definerte mål med eierskapet i enkeltselskaper. Egenskaper ved modellene knyttet til Stortingets og Regjeringens styring av og kontroll med forvaltningsvirksomheten, samt Riksrevisjonens behov for innsyn og kontroll skal også vurderes.
Viktig prinsipiell drøfting utelatt
Det direkte statlige eierskapet i Norge er omfattende, og overgår de fleste land det er naturlig å sammenlikne med. I Stortingets behandling av Eierskapsmeldingen uttalte et flertall i Næringskomiteen (Inst. S. nr. 264 (2001-2002)) likevel følgende: ”I den nåværende situasjonen er flertallet kommet til at staten ikke bør selge seg ned med mindre det foreligger gode forretningsmessige og eventuelt politiske begrunnelser”.
På tross av at utvalgets mandat avgrenser utredningen til selskaper hvor målet for statens engasjement hovedsakelig er av forretningsmessig art, og således vil omfatte selskaper med konkurranseflater mot selskaper med utelukkende private eiere, gis det ingen føringer knyttet til å vurdere omfang og målsetting for statens samlede eierskap. Utvalget har på dette grunnlag valgt å utelate en slik vurdering. FNH finner i denne sammenheng grunn til å påpeke at viktige problemstillinger knyttet til et bedre statlig eierskap og fremtidig måloppnåelse neppe kan ses uavhengig av nivået på statens samlede eierengasjement. Denne problemstillingen forsterkes av at verken statsregnskapet eller de regelmessige stortingsmeldinger om det statlige eierskapet fokuserer på statseide selskapers resultater sammenliknet med alternative investeringsmuligheter. FNH støtter derfor utvalgets forslag om at Stortinget med jevne mellomrom tar stilling til mål og grad av måloppnåelse både for enkeltforetak og statens samlede eierskap.
Statlig eierskap – ett av flere virkemidler
Utvalget viser til at bruk av eierskap er et av flere virkemidler for å realisere statlige mål. I mange tilfeller vil lover og forskrifter, konsesjoner og andre økonomiske virkemidler alternativt kunne benyttes. Selv om Statseierskapsutvalgets utredning er avgrenset til selskaper hvor statens engasjement hovedsakelig er av forretningsmessig art, vil målet om verdimaksimering i praksis ofte måtte avveies mot andre mål ved engasjementet. Med statens betydelige eierskap er dermed store deler av norsk næringsliv avhengig av at staten ivaretar eierrollen på en måte som sikrer tillit til at spillereglene i kapitalmarkedet blir fulgt. Konkurranselovgivningen og EØS-avtalen gir den formelle rammen også for det statlige eierskapet. I tillegg kommer reglene knyttet til selskapsformene. Blant aksjeselskaper hvor staten er inne på eiersiden finner vi både børsnoterte og ikke-børsnoterte selskaper. For disse selskapene gjelder aksjeloven, dog med visse unntak der staten er eneeier. For børsnoterte selskaper gjelder i tillegg særlige regler, blant annet knyttet til likebehandling av aksjonærer, markedsinformasjon etc. Det er likevel grunn til å stille spørsmål ved om staten i praksis kan likestilles med andre eiere. Som deltaker i et konkurransemarked skiller staten seg prinsipielt fra alle andre aktører gjennom å ha beskatningsrett. Staten er følgelig ikke avhengig av markedet verken for sin inntjening eller likviditet. FNH mener derfor at det bør foreligge gode grunner før staten driver næringsvirksomhet i konkurranse med andre.
Behov for klar måldefinering
Staten kan ha ulike mål med sitt direkte eierskap. Uavhengig av hvilket eller hvilke mål som ønskes oppnådd vil en klargjøring av disse gjøre det lettere for staten som eier å vurdere selskapenes resultater opp mot en alternativ anvendelse av kapitalen, det være seg som finansielle investeringer eller produksjon av offentlige velferdsgoder. Klare mål vil samtidig forenkle selskapenes strategiarbeid i saker som krever eiers medvirkning. En kartlegging av statens mål fremstår som spesielt viktig i situasjoner hvor ønsket om verdimaksimering motvirkes av andre politiske målsetninger ved statens eierskap. Dette vil medvirke til å avdekke kostnader ved den politikk som til enhver tid føres, og således gi verdifull tilleggsinformasjon til den demokratiske prosessen som ligger til grunn for beslutninger i Regjering og Storting. FNH deler derfor utvalgets syn om at en klargjøring av målene kan bidra positivt til et bedre statlig eierskap.
Organiseringen av det statlige eierskapet
Statens ”mange hatter” gir behov for å organisere det statlige eierskapet på en måte som skaper tillit, og ivaretar markedenes krav om likebehandling mellom statlige og private selskaper. Den løsning som velges må samtidig tilfredsstille Regjeringens og Stortingets behov for kontroll med virksomheten. Utvalget har begrenset sine vurderinger til en diskusjon av endringer innenfor rammen av en departementsorganisering, samt opprettelse av et eller flere holdingselskaper.
De siste årene er det i organiseringen av det statlige eierskapet lagt vekt på skille eierrollen fra andre statlige roller. Overføringen av selskaper som hovedsakelig forvaltes etter et forretningsmessig formål fra avdelinger i statsforvaltningen med ansvar for den tilhørende sektorpolitikken til Eierskapsavdelingen i Nærings- og handelsdepartementet er etter FNHs syn et skritt i riktig retning. Dette er selskaper som i liten grad skiller seg fra private selskaper, og statens vurdering av målrealiseringen bør derfor speile de avkastningskrav som stilles i markedet – det være seg som enkeltselskaper (kapitalverdimodellen) eller grupper av selskaper (hvor utvalget foreslår avkastningsmål på linje med Petroleumsfondet eller sektorvektede internasjonale indekser).
Fortsatt flerdepartemental eiermodell
Statens samlede eierskap er uensartet, og det er derfor vanskelig å se for seg en ensartet modell for forvaltning. FNHs prinsipielle vurdering er at statens eierrolle i så sterk grad som mulig bør skilles fra andre statlige roller. For selskaper med spesifikke mål utover de forretningsmessige er det derfor nødvendig for staten som eier å foreta en samlet vurdering av fordelen ved spesialisering i egne eierskapsorganer, herunder redusert fare for sammenblanding av ulike statlige roller, opp mot kompetansekostnader ved at relevant bransjekompetanse hos sektormyndigheten ikke utnyttes i eierskapsutøvelsen. Disse motsetningene vil i noen grad kunne reduseres ved at det opprettes organisatoriske løsninger som sikrer bedre utnyttelse av kompetanse på tvers av departementsgrensene. Dette kan åpne for en ytterligere spesialisering i egne eierskapsorganer. FNH legger likevel til grunn at en departemental eiermodell også i fremtiden vil måtte omfatte flere departementer.
Selskapenes syn
De synspunkter på dagens forvaltning som selskaper med direkte statlig eierskap har tilkjennegitt for utvalget tyder da heller ikke på det er den departementale eiermodellen i seg selv som utgjør det største problemet, men snarere utøvelsen av selve eierrollen. Flere selskaper peker på at staten må klargjøre hva den vil med eierskapet, og at det må være samsvar mellom dette og etterfølgende beslutninger som fattes. Blant problematiske sider ved den statlige beslutningsprosessen pekes det spesielt på uforutsigbarhet (bl.a. i utbyttepolitikken) og tidkrevende saksbehandling. Dette gjelder særlig saker som krever Stortingets samtykke, herunder kapitalutvidelser og større strukturelle endringer. Selskapene ser samtidig klare fordeler ved delprivatisering. Det poengteres at staten er best som eier når den eier sammen med andre. FNH mener dette er et viktig poeng å ta med seg, og vil samtidig understreke at når staten eier sammen med andre bør staten – i tråd med god corporate governance - også oppføre seg som andre eiere.
Utbyttepolitikken
I selskaper hvor staten er deleier vil det normalt være selskapets ledelse og styre som utformer og annonserer en utbyttepolitikk for selskapet. I heleide selskaper, statsaksjeselskaper og statsforetak er generalforsamlingen/foretaksmøtet derimot ikke bundet av styrets forslag. Statens utbyttepolitikk i heleide selskaper må på generelt grunnlag vurderes i sammenheng med øvrige finansieringsmuligheter og det enkelte selskaps vekstmuligheter. Forutsetningen om at eierskapet skal forvaltes med sikte på å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene tilsier samtidig at selskapene har kapital til å sikre lønnsom vekst. At det i flere tilfeller har vært rettet kritikk mot statens utbyttepolitikk må imidlertid også ses i sammenheng med at faktiske utbyttevedtak i heleide selskaper ved flere tilfeller har avveket betydelig fra på forhånd vedtatte retningslinjer. Det usikkerhetsmoment som dette medfører vanskeliggjør selskapenes strategiske planlegging ogmå anses som uheldig.
Utvalget viser til at hensynet til kreditorene tilsier at staten ikke bør overstyre styrets vurderinger når det gjelder utbytteutbetalinger og anbefaler at aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger også anvendes for statsaksjeselskaper og statsforetak. FNH deler dette syn. Vi finner i likhet med utvalget grunn til å understreke at dette ikke bør være til hinder for at staten også fremover kan ha en utbyttepolitikk for det enkelte selskap på linje med dagens nivå.
Rollefordelingen mellom Regjering og Storting
Forvaltningen av det statlige eierskapet er i henhold til Grunnloven delegert til det departement selskapet hører inn under. Statsråden har ansvar for grunnleggende styring og kontroll med virksomheten. Stortinget kan imidlertid gi både generelle retningslinjer og instruere i enkeltsaker. Tilførsel av kapital til statlige selskaper eller endringer i eierandeler krever Stortingets godkjenning, og har vært gjenstand for betydelig politisk diskusjon. Dette kan innebære at beslutningsprosessene blir tidkrevende, og dermed problematiske for selskaper som må forholde seg til markedsmessige endringer.
Økt bruk av fullmakter
Utvalget tar til orde for økt bruk av fullmakter for å redusere saksbehandlingstiden i spørsmål knyttet til tilførsel av kapital og endringer i eierandeler. Den foreslåtte ordningen innebærer at det etableres en fullmaktsstruktur der ansvarlig statsråd har fullmakter til å gjennomføre endringer i eierandeler og/eller tilføre kapital i statlige selskaper med rent verdimaksimerende mål. Fullmaktene forutsettes anvendt der hensynet til selskapets finansielle og industrielle situasjon tilsier dette. FNH ser at økt bruk av fullmakter kan være krevende i en situasjon med mindretallsparlamentarisme, og er således usikker på om forslaget vil bidra til at dagens situasjon med politisk diskusjon omkring enkeltselskaper i stedet vil bli en diskusjon om omfanget i fullmaktene som utstedes. Da den utvidede fullmaktsbruken forutsettes å gjelde selskaper uten andre formål enn verdimaksimering finner vi likevel at forslaget vil kunne bidra til å redusere den samlede saksbehandlingstiden for slike spørsmål, og gir det derfor vår støtte. FNH har ingen prinsipielle innvendinger til utvalgets forslag om å utvide bruken av fullmakter til også å omfatte eierandeler hvor det foreligger mål om nasjonal forankring av virksomheten.
Bruk av holdingselskaper
Foruten departementsorganisering har utvalget vurdert eierforvaltning gjennom et eller flere holdingselskaper. Mye av begrunnelsen bak å opprette holdingselskap vil ligge i økende fleksibilitet når det gjelder å gjennomføre finansielle og strukturelle endringer som kapitaltilførsel, emisjoner, salg av aksjer, fusjoner og fisjoner uten forutgående behandling i departement, Regjering og Storting. Formelt vil et holdingselskap ta beslutninger vedrørende eierandelene som i dag tas av ansvarlig statsråd og Regjeringen, og reiser derfor mange av de samme prinsipielle spørsmål omkring styringsmekanismer og handlingsrom som er drøftet ovenfor. FNH mener bruk av holdingselskap isolert sett vil bidra til å etablere et klarere skille mellom statens eierrolle og andre roller, og således bidra til å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene som omfattes. Suksessen til en slik modell, utover en departementsmodell, vil imidlertid avhenge av at Regjering og Storting inntar en klart mer overordnet rolle i styringen av selskapene enn det som er tilfellet i dag.
Vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Næringsøkonomisk avdeling
Alf A. Hageler
Direktør
Bjørn Harald Martinsen
Underdirektør