Finansdepartementet
Postboks 8008 - Dep.
0030 OSLO
Dato: 31.03.2005
Vår ref.: 2005/00045
FJA/AJH/SD
Deres ref.: 03/2212 FM HD
1. Innledning
Vi viser til Deres brev 11.01.05 vedrørende forslag til forskrift om Verdipapirforetakenes sikringsfond. Hovedprinsippene for sikringsordningen fremgår av de endringene som er gjort i verdipapirhandelloven § 8-13. FNH stilte seg altoveroveiende positiv til et praktisk talt likelydende forslag som var på høring, jf. vår høringsuttalelse 14.10.03. FNH uttalte seg også 14.10.03 angående et forslag til endring i den da gjeldende forskrift som fjernet adgangen til å begrense det totale ansvaret oppad til kr 25 millioner. I begge høringsuttalelsene har FNH forsøkt å legge føringer av prinsipiell art på hva et nytt regelverk burde legge vekt på. Disse vil også i ganske stor grad være retningsgivende for våre kommentarer nedenfor. Sikringsfondet vil markere en overgang fra dagens system med individuell sikkerhetsstillelse til en ordning med kollektiv sikkerhetsstillelse.
2. Generelle synspunkter
Forskriftsforslaget legger opp til at det nye sikringsfondet skal bygges opp med ansvarlig kapital basert på årlig avgiftsbetaling fra medlemsforetakene, og at medlemsforetakenes ansvar er prinsipalt proratarisk, subsidiært solidarisk. FNH kan i hovedsak slutte seg til en slik modell, forutsatt at ordningen som helhet innrettes på et nivå som harmonerer med kravene i det grunnleggende ICS-direktivet og de ordninger som allerede foreligger i våre nærmeste naboland, Sverige og Danmark.
På flere punkter mener vi imidlertid at forskriftsforslaget ikke har fått en slik innretning og fremstår som overdimensjonert. Dette gjelder reglene om ordningens dekningsområde (forskriftsforslaget § 10), kravet til fondets ansvarlige kapital (§5) og kravet om en supplerende garantiordning (§7). På samtlige av disse punkter er det behov for nedjusteringer for å hindre at den nye sikringsordningen blir mer omfattende og kostnadskrevende enn nødvendig. Disse justeringer må også få konsekvenser for reglene om beregningsgrunnlaget for medlemsavgift (§6). Spesielt vil vi henlede oppmerksomheten på våre synspunkter angående investeringstjenesten aktiv forvaltning. En uheldig utforming av avgiftsreglene kan i verste fall undergrave mulighetene for lønnsom og konkurransedyktig drift for de norske selskapene på dette området (§ 6, jf. § 10).
Det vises til vår nærmere argumentasjon i kapittel 3 i tilknytning til hver enkelt av de nevnte forskriftsbestemmelsene.
Kredittilsynets forskriftsforslag er på mange områder lagt tett opp mot løsninger som allerede gjelder for Banksikringsfondet. Ikke minst gjelder det styringsordningen og fondets formelle organer, hvor Kredittilsynet legger vekt på at ”organiseringen på banksiden er en ordning som fungerer”.
FNH slutter seg til dette. Det vises i den sammenheng til våre kommentarer i kapittel 3 vedr. forskriftsforslagets om fondets styre (§18). Dessuten har vi kapittel 4 kommentarer til spørsmålet om fondets administrasjon, som egentlig ikke er regulert i forskriftsforslaget, men kun omtalt i Kredittilsynets merknader. Også på dette punkt mener vi gode grunner må tilsi at man holder fast ved den modell som allerede er valgt og fungerer godt for banksikringsfondet.
Det samme argument bør etter vårt også ha gyldighet når det gjelder det nye fondets forhold til Kredittilsynet. FNH finner derfor ikke å kunne slutte seg til enkelte forslag som vil gi Kredittilsynet inngrepshjemler og vetorett overfor fondet og dets organer som er uten parallell i dagens banksikringsordning, og som det ikke er påvist saklig behov for. Det vises til kommentarene til forslagets § 3.
3. Kommentarer til merknader til forskriftsbestemmelsene
Til § 1 Medlemmer
ICS-direktivet forutsetter som hovedregel at også en kredittinstitusjon som tilbyr investeringstjenester må være omfattet av en investorgarantiordning i henhold til dette direktivet. At kredittinstitusjonen allerede er dekket gjennom en innskuddsgarantiordning opprettet etter innskuddsgarantidirektivet av 1994, utelukker med andre ord ikke forpliktelsen etter ICS. Imidlertid påpeker direktivet at det i forhold til kredittinstitusjoner vil være behov for en koordinering for å unngå unødvendig overlapping. Således heter det i artikkel 2 nr. 3 at det i en oppgjørssituasjon skal unngås at det gjøres utbetalinger under begge direktiv.
Vi godtar derfor at kredittinstitusjonersom har tillatelse til å yte investeringstjenester må være medlemmer av dette sikringsfondet, selv om kontante midler måtte være dekket av banksikringsfondet. Det fremgår av det Kredittilsynet skriver i høringsnotatet side 8 at krav mot et verdipapirforetak som en del av bank, bare kan kreves dekket én gang slik at investor ikke kan fremme samme krav både mot investorgarantien og innskuddsgarantien. Det er likevel uheldig at kredittinstitusjoner som har verdipapirforetak som del av sin virksomhet, i alle fall for så vidt gjelder kontante midler, på en måte må betale avgift to ganger, selv om grunnlaget for beregning av avgift slik det er foreslått for Verdipapirforetakenes sikringsfond ikke er det samme som for banksikringsfondet. Dette uheldige forholdet blir forsterket av at banker er meget solide foretak med en minimal risiko for å gå overende. Vi mener det gir en ekstra trygghet for en kunde som handler verdipapirer å forholde seg til en bank. Det registreres likevel som positivt at tilsynet i sitt høringsnotat side 8-9 under pkt. 2.1.2.2 gir uttrykk for at dersom det gjøres endringer i banksikringsordningen, kan bli aktuelt å vurdere om kredittinstitusjoner fortsatt skal være omfattet av sikringsordningen for investeringstjenester.
Til § 3 Fondets formål, organisering, vedtekter m.v.
Vi stiller oss kritiske til at Kredittilsynet skal godkjenne fondets vedtekter. Det henger sammen med at Kredittilsynet i utkastet til § 18 om styre skal være medlem av styret. Etter vår mening legges det med dette opp til en uheldig rolleblanding for tilsynet. Vi mener det er mer naturlig at Finansdepartementet blir tildelt en slik godkjenningsoppgave.
Vi går også mot til at Kredittilsynet i ekstraordinære tilfeller skal ha vetorett overfor styrets og generalforsamlingens beslutninger. Vi ser en viss fare for at en slik bestemmelse kan bidra til å vekke styret som kollegium. Vi setter oss også imot bestemmelsens fjerde ledd andre punktum om at Kredittilsynet skal ha de samme beføyelsene som det har etter kredittilsynsloven § 5 til innkalle til ekstraordinær generalforsamling mv. Vi kan ikke se at det er behov for Verdipapirforetakenes sikringsfond blir et særskilt tilsynsorgan, ved siden av at tilsynet er representert i styret. I Bankenes sikringsfond har offentlige organer, dvs. Kredittilsynet og Norges Bank, to styremedlemmer og medlemsbedriftene fem, og de offentlige har samme rettigheter og plikter som de øvrige. Vi ville ikke ha noe i mot en tilsvarende struktur i dette tilfellet, selv om Norges Bank kanskje vil ha en noe mer perifer rolle ved avviklingen av et verdipapirforetak enn i tilfelle en bank kommer i kriser.
Til § 5 Fondets størrelse
Det foreslås at fondets ansvarlige kapital skal være på minst kr 50 millioner. Dette er i overkant av det tilsynet tidligere har signalisert skulle være nødvendig. Dette var igjen basert på at det hadde vært få og lave utbetalinger under gjeldende ordning med individuelle garantier. Det vises også til tilsvarende ordninger i Sverige og Danmark som stiller langt mindre krav til kapital; i Sverige er det sågar ingen fondsoppbygging i hele tatt. Det vises også til at det etter loven gjelder det et prinsipalt solidarisk ansvar og et subsidiært proratarisk ansvar for medlemmene, slik at det ikke skulle være noen påregnelig fare for at fondet ikke kan innfri krav fra kunder av verdipapirforetak. Kalibreringen av fondets størrelse bør ta ikke ta høyde for det verst tenkelige forhold, men bygge på erfaringsmateriale fra vårt og andre land. Dette skulle tilsi et atskillig lavere fond. Vi vil foreslå at den ansvarlige kapitalen settes til kr 20 millioner. Vi viser til Fondsmeglerforbundets høringsuttalelse som mer inngående drøfter spørsmålet om hva som kan være en fornuftig størrelse på kapitalen i fondet.
Til § 6 Avgift fra medlemmer
Etter forslaget skal hvert medlem betale en årlig avgift som utgjør 0,8 % av medlemmenes samlede inntekter fra investerings- og tilleggstjenester fra foregående år, minimum
kr 50 000 og maksimum kr 400 000.
Vi er kritiske til at Kredittilsynet ikke gjør noe forsøk på å knytte avgiftsberegningen mer direkte til de betroddekundemidlene i form av penger og finansielle instrumenter som skal sikres i tilfelle, jf. utkastet § 4 om fondets ansvar. Avgiftsberegningen tar heller ikke hensyn til konkrete risikoforhold knyttet til det enkelte verdipapirforetak. Vi antar at det i beste fall er bare en liten positiv sammenheng mellom brutto driftsinntekter som foreslått beregningsgrunnlag og de midlene som skal være sikret. Dette skjevheten blir også forsterket av det faktum at det ikke gjøres fradrag for inntekter som stammer fra kundegrupper hvis midler ikke er sikret etter denne ordningen, jf. utkastet til § 10 og våre kommentarer til denne.
Vi har forståelse for at det har betydning å finne et beregningsgrunnlagsom er enkelt og lite ressurskrevende å praktisere og administrere. Forenklingen må imidlertid ikke gå så langt at det blir et misforhold mellom avgiftsgrunnlaget og dekningsomfanget. Vi viser i den forbindelse til avgift knyttet til investeringstjenesten aktiv forvaltning. Dekningen vil etter forslaget ikke omfatte krav fra fem spesifiserte kundegrupper, men inntekten fra disse skal likevel inngå i beregningsgrunnlaget. Inntekten fra disse kundegrupper utgjør for mange forvaltere nær 90 prosent av inntektene av aktiv forvaltning; se for øvrig våre kommentarer til § 10 nedenfor om denne problemstillingen.
Det fremgår av bestemmelsens femte ledd at dersom fondets kapital ikke er tilstrekkelig i tilfelle det fremmes krav mot fondet, er medlemmene forpliktet til å dekke det overskytende slik at ansvaret prinsipalt er proratarisk, subsidiært solidarisk. Videre heter det: ”Det enkelte medlems proratariske ansvar beregnes i henhold til metoden i annet ledd på bakgrunn av medlemmets andel av samlede inntekter fra investerings- og tilleggstjenester fra foregående år.” Vi antar at det som ligger i dette, er at det skal brukes samme fordelingsnøkkel for en etterutlikning som det som gjelder for den ”ordinære”
avgiftsinnbetalingen fra medlemmenes side. For å gjøre dette klart foreslår vi følgende tilføyelse (i kursiv) til § 6 siste setning: ”Det enkelte medlems proratariske ansvar beregnes i henhold til metoden i annet ledd, innenfor samme beløpsbegrensninger som i annet ledd, på bakgrunn av medlemmets andel av samlede inntekter fra investerings- og tilleggstjenester fra foregående år.”
For vår del vil vi anta at bestemmelsen om subsidiært solidarisk ansvar vil kunne komme til anvendelse i tilfeller der først ett, og siden ett foretak til, går over ende før regningen for det første er gjort opp.
Til § 7 Garantistillelse
Det foreslås at dersom fondets egenkapital er lavere enn kr 50 millioner, skal fondet sørge for at differansen dekkes av en selvskyldnergaranti.
Vi mener det ikke er behov for noen slik garantistillelse, så lenge ansvaret for medlemmene er prinsipalt proratarisk, subsidiært solidarisk. Det vil sannsynligvis dreie seg om relativt små beløp som mangler og som skal deles ut på ganske mange medlemmer.
Dersom det likevel skal være garantier for et udekket beløp, vil vi mene at det enkelte medlem selv må garantere for den udekkede delen som måtte falle på vedkommende, jf. den ordning som gjelder for Bankenes sikringsfond, og som er nærmere omtalt nedenfor. Da blir det altså ikke nødvendig å innhente noen garantier i markedet.
Vi ber også departementet vurdere om det bør inntas i forskriftene en bestemmelse om at fondet bør ha en låneordningtilsvarende den som Bankenes sikringsfond har etter sine vedtekter § 8, i tilfelle fondets midler ikke er tilstrekkelig store til å dekke oppståtte tap. Vi regner med at fondet uansett vil kunne ha en slik låneadgang, men det kan være fordelaktig å fastslå dette også i forskriften. En låneordning vil gjøre fondet mer likvid og kunne føre til at man raskere og enklere kan innfri krav som måtte oppstå. Tilbakebetalingen av lånet vil da selvsagt bli belastet fondet og dermed også medlemmene etter den etablerte fordelingsnøkkelen, men det kan da skje over lengre tid enn ellers.
Dersom medlemmene selv skal stille garantier for udekket beløp, mener vi det er behov for at medlemmene usteder garantierklæringer overfor styret på samme måte som det gjøres i Bankenes sikringsfond. Det vises til den foreskrevne prosedyren i vedtektene § 6 for dette sikringsfondet, og som vi mener kan danne modell for en tilsvarende løsning for Verdipapirforetakenes sikringsfond. Det vil etter vårt skjønn være hensiktsmessig at dette tas inn i forskriftsbestemmelsen § 7 og at overskriften endres til ”Garanti fra medlemmene”, for eksempel med denne formuleringen: ”Medlemmene avgir garantierklæringer overfor styret for sin andel av den differansen som er angitt i første ledd. Vedtektene gir nærmere bestemmelser om slike garantierklæringer.”
Disse garantierklæringene vil etter vårt skjønn gjøre det lettere å reise lånekapital dersom dette skulle vise seg å være hensiktsmessig eller nødvendig, jf. ovenstående om låneadgang. Dessuten mener vi også at slike garantier vil virke disiplinerende og gi økt sikkerhet for at medlemmene av sikringsordningen rent faktisk overholder sine forpliktelser overfor fondet.
Tatt i betraktning at fondet kun skal dekke kundens tap i ettertid, vil slike garantier danne et tilfredsstillende kapitalgrunnlag og gjøre at det er begrenset behov for innbetalte midler.
Til § 8 Endringer i medlemskap
Vi støtter forslaget om at et nytt medlem må betale full avgift i de fire første driftsår selv om fondet har oppnådd minste ansvarlige kapital. Dette bidrar til at de medlemmer som har bygget opp fondet ikke subsidierer nye medlemmer.
Til § 10 Dekning av krav og unntak for enkelte kunder
I bestemmelsens tredje ledd regnes opp fem kundekategorier hvis krav ikke vil være dekket etter sikringsordningen. Det er omtrent tilsvarende som etter gjeldende forskrift.
Vi mener at denne listen bør utvides til å omfatte alle som regnes som profesjonelle etter Markets in Financial Instrument Directive (MiFID) – et direktiv som norske myndigheter som kjent nå arbeider med for å gjennomføre i norsk rett. Det vises til MiFID bilag II pkt. I ”Profesjonelle kunder i dette direktivs forstand”. Vi legger til grunn at direktivet som ligger til grunn for Verdipapirforetakenes sikringsfond; ICS, ikke hindrer dette, jf. at direktivet uttaler at det kan gjøres unntak for ”andre profesjonelle investorer og institusjonelle investorer” enn de som uttrykkelig oppregnet. Dette ser også ut til å være Kredittilsynets oppfatning. Vi regner med at skillet mellom profesjonelle og ikke-profesjonelle kunder vil bli et viktig og gjennomgående skille på hele verdipapirområdet, og at dette også naturlig hører hjemme i forbindelse med etableringen av et sikringsfond for verdipapirforetakenes virksomhet. Det er åpenbart private forbrukere som trenger mest den beskyttelsen som direktivet foreskriver og som tilhører direktivets kjerneområde. Avgiftsgrunnlag og dekning bør avspeile dette.
Vi vil likevel understreke at denne sondringen bør ha som følge at midlene som stammer fra den kundekategorien profesjonelle, unntas fra beregningsgrunnlaget. Det er uheldig at avgiftene skal beregnes på grunnlag av inntekter eller ut fra andre kriterier som ikke korresponderer med tilsvarende forpliktelser for fondet. Dette er vårt prinsipielle syn.
Vi vil likevel trekke særlig frem investeringstjenesten aktiv forvaltningetter vphl § 1-2 første ledd nr. 3 som etter vårt skjønn på mange måter står i en særstilling her. Vi mener at midlene som stammer fra denne virksomheten bør kunne unntas fra ordningen, i alle fall for så vidt angår midler som stammer fra profesjonelle kunder. For det første vil de aller fleste kundene (typisk omtrent 90%) her være profesjonelle. For det andre er det store beløp involvert for den enkelte kunde, slik at en dekning på kr 200 000 pr. kunde uansett vil bety svært lite, dersom verdipapirforetaket skulle gå overende, og det er urettmessig disponert over kundens midler. For det tredje er aktiv forvaltning en virksomhet med svært lave marginer og 0,8 % av bruttoinntektene vil gjøre et urimelig innhugg i deres lønnsomhet. For det fjerde er det neppe saklig sett noen større risiko for foretak som driver aktiv forvaltning enn foretak som driver forvaltning av verdipapirfond. Som kjent er de siste ikke underlagt krav om sikringsfond eller lignende.
Oppsummert innebærer dette at vi foreslår at listen over profesjonelle kunder i utkastet
§ 10 tredje ledd, og hvis krav ikke dekkes av fondet, erstattes med en henvisning til MiFIDs definisjon av profesjonelle kunder, bilag II pkt. I. Vi foreslår også at investeringstjeneste nr. 3 aktiv forvaltning unntas helt fra ordningen dersom forvaltningsselskapet kan dokumentere at det bare forvaltes midler på vegne av profesjonelle kunder. I så fall hører vel dette unntaket systematisk inn under forskriftsutkastet § 1 Medlemmer, og bør angis der. Subsidiært går vi inn for at aktiv forvaltning kan omfattes av ordningen dersom det forvaltes midler for ikke-profesjonelle kunder, men at avgiftsgrunnlag og dekning avgrenses til denne kundegruppen.
Til § 18 Styre
Vi har ikke innvendinger til at styret skal bestå av 5 medlemmer hvorav ett oppnevnes av Kredittilsynet, jf. likevel våre merknader ovenfor til § 3 angående tilsynets rolle og sammensetning. I banksikringsloven § 2-15 (1) er det en bestemmelse som lyder slik: ”Ved sammensetningen (av styre) skal det legges vekt på hensynet til en balansert representasjonfra banker av forskjellig størrelse og karakter.” En tilsvarende bestemmelse synes absolutt å være på sin plass for Verdipapirforetakenes sikringsfond som skal representere mange grupper med til dels forskjellige interesser og ulik struktur: Selvstendige eller frittstående verdipapirforetak, verdipapirforetak i bank eller finanskonsern og fondsforvaltningsselskaper som driver aktiv forvaltning.
3. Administrering av fondet
Kredittilsynet drøfter i høringsnotatet (avsnitt 2.3) flere spørsmål vedrørende organiseringen av fondet. Tilsynet finner det naturlig å se hen til hvordan sikringsfondene på banksiden (som nå er ett felles fond) er organisert. På denne bakgrunn gjennomgås spørsmål om fondets karakter av selvstendig rettssubjekt, om styringsorganer og rollen som forretningsfører, og om fondets kapital, avgiftsinnbetaling og utbetalinger .
Kredittilsynet uttaler at organiseringen på banksiden har vist seg å fungere, og at denne modellen også bør kunne brukes for Verdipapirforetakenes sikringsfond. Tilsynet mener at Verdipapirforetakenes sikringsfond, i likhet med banksikringsfondene, bør ha egen generalforsamling og styre, og at det bør høre under styret å ansette eller leie en forretningsfører. Som mulige kandidater til vervet som forretningsfører (sekretariat for fondet), nevner Kredittilsynet følgende bransjeorganisasjoner: Fondsmeglerforbundet, FNH og Sparebankforeningen. Tilsynet antyder også at det (senere) kan bli aktuelt å vurdere en felles form for administrasjon mellom banksikringsfondet og Verdipapirforetakenes sikringsfond.
FNH kan i det store og hele gi sin tilslutning til Kredittilsynets vurderinger på disse punkter. Ved valget av plasseringssted er det etter vårt syn flere momenter som vil kunne ha relevans, blant annet:
- Medlemsdekning i foreningen - sett i forhold til hvem som vil være medlemmer i Verdipapirforetakenes sikringsfond.
- Mulighet for teknisk/administrativ samordning/samdrift i forhold til driften av Bankenes sikringsfond (dog med de begrensninger som følger av at det vil være tale om to atskilte fond, dvs. to uavhengige juridiske enheter).
- Tilgang til en bred administrasjon. Dette kan ha betydning både av hensyn til kompetanse, kapasitet og funksjonsevne – sett i forhold til en eventuell krisesituasjon, men også med sikte på den store bredde av spørsmål som et fond vil måtte ta stilling til under en ordinær driftsituasjon. Alt dette vil berøre den nødvendige tillit i forhold til myndigheter og samfunnet for øvrig.
FNH mener at gode grunner kan tilsi at oppgaven som forretningsfører plasseres på samme sted som administrasjonen av Bankenes sikringsfond, idet dette vil ivareta de fleste av hensynene nevnt foran. Forutsetningen er selvsagt at det vil være rom for å få dekket inn kostnadene som dette medfører for næringsorganisasjonen. Kostnadene vil i alle tilfelle, direkte eller indirekte, bli utlignet på eller belastet medlemsbedriftene i fondet.
Vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Arne Skauge
Adm.direktør
Sverre Dyrhaug
Direktør
Vedlegg: Vedtekter for Bankenes sikringsfond, 22.06.04