Generelle merknader
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) vil innledningsvis gi uttrykk for at vi ser det som positivt at Kredittilsynet utarbeider strategiplaner for sin virksomhet, og at planene er forankret i en omfattende prosess der også organisasjonene som representerer tilsynsenhetene er gitt anledning til å uttale seg. Den foreliggende rapport utgjør etter vårt syn et godt innspill til, og utgangspunkt for den videre strategiprosessen frem mot den endelige strategiplanen for perioden 2006-2009.
I oversendelsesbrevet reises spørsmålet hvorvidt det i forbindelse med eventuelle konkrete utvidelser av Kredittilsynets ansvarsoppgaver – in casu knyttet til økt vekt på forbrukerhensyn og kamp mot økonomisk kriminalitet - fortsatt vil være rimelig at tilsynets utgifter fullt ut dekkes av de virksomheter som til enhver tid er under tilsyn. Som Kredittilsyner er kjent med er spørsmålet om finansieringen av Kredittilsynets utgifter en problemstilling som FNH ved flere anledninger har reist overfor så vel Kredittilsynet som overfor Finansdepartementet. Finansdepartementet har som kjent senest i brev til FNH av 7.7.2005 ikke sett grunn til å endre dagens praksis.
Vi mener at dagens finansieringsmodell er uheldig ut fra en prinsipiell synsvinkel. Vi mener at det bør gjøres et skille mellom på den ene siden Kredittilsynets oppgaver som tilsynsmyndighet slik denne er hjemlet i kredittilsynsloven og andre særlover for finansnæringen, og på den annen side ordinære statlige forvaltningsoppgaver som regelverksutvikling og ulike utredninger på oppdrag fra Finansdepartementet. Finansieringen av de egentlige tilsynsoppgavene er FNHs medlemmer villige til å være med å bære. Finansieringen av ordinære statlige forvaltningsoppgaver og oppdragsvirksomhet for Finansdepartementet som ikke følger av tilsynsloven eller av særlovene mener vi på prinsipielt grunnlag bør dekkes av statskassen.
Vi mener at nødvendigheten av å gjøre et skille forsterkes betydelig når det nå innkreves betaling for tilsyn fra filialer av utenlandske finansinstitusjoner. Filialene betaler en forholdsmessig andel av det de tilsvarende norske institusjoner betaler, ut fra en skjønnsmessig vurdering av den relative arbeidsbelastningen tilsynet med dem medfører. Dermed betaler filialene i prinsippet også for regelverksutvikling og utredningsoppgaver knyttet til en lovgivning og et regelverk som i stort omfang ikke berører deres virksomhet. Dette er ikke bare prinsipielt uheldig, men kan også være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.
Vi er fullt på det rene med at dette er et spørsmål som det tilligger Finansdepartementet å avklare, og at departementet som nevnt nylig har avvist å endre praksis. Vi mener det likevel er riktig å nevne problemstillingen også i denne sammenhengen, da vi finner det vanskelig å drøfte Kredittilsynets ansvar og oppgaver løsrevet fra spørsmålet om hvem som betaler regningen. Spesielt gjelder dette i forhold til mulige nye oppgaver som ikke kan sies å høre inn under Kredittilsynets lovhjemlede kjerneoppgaver.
Når dette er sagt er FNH en sterk tilhenger av et selvstendig, effektivt og kompetent finanstilsyn, med en uomtvistet integritet og sterk handlekraft. Et godt tilsyn må utøves med finansmarkedene generelt og med finansforetakene og andre virksomheter under tilsyn spesielt.
Strategiplanen bør etter vår oppfatning ta utgangspunkt i Kredittilsynets lovpålagte oppgaver slik disse er definert i kredittilsynsloven, i særlovene for finansnæringen og andre lover og forskrifter som pålegger Kredittilsynet et tilsynsansvar. Den betydelige utfordringen det er å skulle følge opp den internasjonale regelverksutviklingen og tilpasse de nasjonale reguleringer deretter tilsier at det er helt nødvendig for Kredittilsynet å ha et strengt fokus på hovedoppgavene fremover.
I rapporten tas det til orde for å "konsolidere" de senere års regelverksutvikling med sikte på å få et mer hensiktsmessig regelverk både når det gjelder detaljeringsgrad og omfang. Eksempler som nevnes er verdipapirmarkedet som omtales som "overregulert", samt regelverket for livs- og pensjonsforsikringer som omtales som omfattende, detaljert og i noen grad fragmentarisk. Videre gis det uttrykk for at utviklingen av stadig nye produkter i finans- og verdipapirmarkedene tilsier at Kredittilsynet fortsetter utviklingen bort fra "produktgodkjenning" og at det legges avgjørende vekt på dekkende og utfyllende informasjon til markedsaktørene. Dette er synspunkter og tanker som FNH støtter.
FNH finner det også svært positivt at rapporten flere steder gir uttrykk for nødvendigheten av å ha et regelverk som ivaretar hensynet til konkurransen som norske finansbedrifter møter fra utenlandske konkurrenter. Dette begrunnes dels med hensynet til norske markedsaktører, men også med hensynet til stabiliteten i det norske finansmarkedet. Det siste hensynet er ikke minst viktig, da institusjoner som taper i konkurransen lett kan fristes til å kompensere med å ta større risiko.
Etter vårt syn er det ønskelig at Kredittilsynet også har et visst oppsyn med virksomheter som opererer i grensesonen til finansmarkedene, selv om aktivitetene som utøves formelt sett ikke krever lisens eller konsesjon. Slike virksomheter kan av kunder og forretningsforbindelser lett bli oppfattet som finansinstitusjoner under tilsyn, og dermed representere en ikke ubetydelig risiko om forretningskonseptet slår feil. Av eksempler fra nyere tid som helst skulle vært unngått er det nok å nevne Finance Credit og European Insurance Agency.
Behovet for en nærmere utdyping og konkretisering av de overordnede hovedmål
Drøftingene i rapporten tar utgangspunkt i de to overordnede mål som er lagt til grunn for Kredittilsynets virksomhet:
Som rapporten påpeker er dette svært generelle og overordnede mål, som åpenbart trenger mer konkretisering for å kunne utgjøre noen veiledning for Kredittilsynet i det daglige tilsynsarbeidet. Innholdet i begrepene er nærmere drøftet i kapittel 2 i rapporten. Vi vil tilføye at en nærmere konkretisering av hovedmålene også er nødvendig for å avgrense Kredittilsynets ansvar og arbeid i forhold til målene.
Særlig ser vi det som nødvendig å foreta en grenseoppgang mellom på den ene side Kredittilsynets ansvar og oppgaver i forhold til målet om finansiell stabilitet, og på den annen side Norges Banks tilsvarende ansvar og oppgaver. Også Norges Bank har finansiell stabilitet som en av sine fremste målsettinger.
Vi savner i det hele tatt i rapporten en nærmere drøfting av samarbeidet og oppgavefordelingen mellom Norges Bank og Kredittilsynet om tilsynsoppgavene i finansmarkedet. Vi viser i denne sammenheng til at Kredittilsynet og Norges Bank så sent som 16.12.2005 avga en felles redegjørelse til Finansdepartementet om samarbeidet mellom de to institusjonene vedrørende finansiell stabilitet og krisehåndtering. Av redegjørelsen fremgår at det er et omfattende samarbeid mellom de to institusjoner basert på jevnlige møter og utveksling av informasjon. FNH vil understreke behovet for god kontakt, utveksling av informasjon og ikke minst fordeling av ansvar og arbeidsoppgaver mellom Norges Bank og Kredittilsynet med sikte på å unngå dobbeltarbeide og dra nytte av hverandres kompetanse, ressurser og innsikt. Vi kommer nærmere tilbake til dette nedenfor.
Utformingen av delmål
Vi er enige i rapportens tilrådning om at det er hensiktsmessig å utforme mer operasjonelle delmål innenfor hvert av de to hovedmålene og for at det bør utvelges visse indikatorer for å måle utviklingen og til hjelp i oppfyllelsen av målene. I rapporten foretas det en omfattende drøfting av forhold i markedene og i samfunnsutviklingen som kan ha betydning for finansiell stabilitet eller for målet om velfungerende finans- og verdipapirmarkeder. Det redegjøres for ulike delmål og for et stort antall indikatorer som kan følges for å måle risiko og avdekke forhold som kan true målene.
Vi savner i denne gjennomgangen en klarere prioritering av hva som er de viktigste målene og de viktigste indikatorer å følge. Vi synes rapporten går svært langt i retning av å definere de fleste interessante nøkkeltall for utviklingen i makroøkonomien og i finansmarkedene som interessante indikatorer for finansiell stabilitet og velfungerende finansmarkeder. Hvis man har ambisjoner om å følge skarpt med på alt risikerer man å følge dårlig med på det som er det viktigste.
Det er FNHs oppfatning at Kredittilsynets primære oppgave, og det som sterkest vil bidra til å oppfylle de to hovedmålene, er å utøve et effektivt tilsyn med de enkelte finansielle foretakene, og se til at disse opererer innenfor de rammer som er satt i lover og forskrifter. Arbeid knyttet til makroøkonomisk overvåking og markedsutvikling, tiltak mot hvitvasking og mot økonomisk kriminalitet, konkurransen i finansmarkedet og forbrukerhensyn må mer ses på som støttefunksjoner for primærvirksomheten, og bør ikke ha preg av "satsningsområder".
Vi er dessuten i tvil om hvor langt det er hensiktsmessig at Kredittilsynet bygger opp et eget apparat for makroøkonomisk overvåking og markedsovervåking. Norges Bank bruker allerede betydelige ressurser til makroøkonomisk overvåking og analysevirksomhet knyttet til finansiell stabilitet. Det må være mulig å fordele ansvar og arbeidsoppgaver mellom de to institusjoner på en måte som utnytter de samlede ressursene innenfor disse områdene på en effektiv måte. Det samme hensyn gjør seg gjeldende i forhold til ressursene som Oslo Børs anvender til sin markedsovervåking. På den annen side ser vi absolutt nødvendigheten at Kredittilsynet selv har tilstrekkelig kompetanse innenfor disse områdene til å kunne nyttiggjøre seg den informasjonen som skaffes til veie av andre.
Hvor stor vekt skal forbrukerhensyn tillegges?
I en viss forstand kan en si at å ivareta forbrukerhensyn er det primære mål med å utøve tilsyn med finansbedriftene og finansmarkedet. I den mening forbrukerhensyn benyttes i rapporten har vi – jf ovenfor – karakterisert det som en støttefunksjon til det å utøve tilsyn med finansinstitusjonene og finansmarkedene. Forbrukerhensyn i denne mening går først og fremst ut på å se til at den informasjonen som gis fra finansbedriftene er tilstrekkelig til at forbrukerne kan treffe informerte og begrunnede valg. Hvilke valg forbrukerne bør treffe bør ikke være et ansvar eller en oppgave for tilsynsmyndighetene.
Vi mener også det vil være uheldig dersom Kredittilsynet skal dublere et arbeid og et ansvar som allerede tilligger andre myndigheter og offentlige etater, og at Kredittilsynets ressurser – som nevnt – bør konsentreres om primæroppgavene. I den grad myndighetene skulle mene at hensynet til å ivareta forbrukerinteressene i finansmarkedene skal prioriteres opp, bør midler stilles til rådighet for de organer som har dette som sin primæroppgave.
Bør kampen mot økonomisk kriminalitet tillegges økt vekt?
Bekjempelse av økonomisk kriminalitet er åpenbart viktig av tungtveiende samfunnsmessige grunner. Det har også en side mot de hensyn Kredittilsynet er satt til å ivareta, men helt klart underordnet tilsynets primæroppgaver. Imidlertid både kan og bør Kredittilsynet bidra med sin kompetanse og forståelse av finansmarkedene til det arbeid som gjøres av de organer og myndigheter som har dette som sitt hovedansvarsområde. Igjen er det viktig at Kredittilsynet ikke dublerer et ansvar og en aktivitet som ligger hos andre organer. Dersom myndighetene skulle ønske å opprioritere kampen mot økonomisk kriminalitet må det være mest hensiktsmessig at økte resurser ble stilt til rådighet for disse organer.
Bør Kredittilsynet i større grad bygge på andre kontroll- og tilsynssystemer?
FNH er opptatt av at tilsynsoppgavene utføres så kostnadseffektivt som mulig. I den grad Kredittilsynet i sin tilsynsvirksomhet kan nyttiggjøre seg arbeid som gjøres av andre ser vi det utelukkende som positivt. I tillegg til de eksempler som nevnes i oversendelsesbrevet vil vi nevne den omfattende selvregulering som bankene gjennom FNH og Sparebankforeningen utøver innenfor betalingsformidlingen, skjemautviklingen og standardsettingen som gjøres i de to bransjeorganisasjonene innenfor finansavtaleområdet, og det omfattende arbeid som gjøres i FNH med å utarbeide ulike bransjenormer innenfor forsikringsområdet. Kredittilsynet har til enhver tid full tilgang til og innsyn i dette arbeidet, slik at faren for at tilsynet skal bli svekket synes begrenset.
Avsluttende merknader
Kredittilsynet har gjennom lang tid fått økt sine ressurser betydelig. Vi registrerer også at det i rapporten gis uttrykk for at Kredittilsynet de siste årene i hovedsak har fått budsjettrammer som har gitt muligheter for en tilfredsstillende løsning av begge de to hovedmålene for virksomheten. Samtidig har det pågått en strukturutvikling i næringen der antallet tilsynsenheter reduseres både som følge av fusjoner og filialisering. FNH har tidligere etterlyst en bredere gjennomgang av utgiftsutviklingen i Kredittilsynet på bakgrunn av denne utviklingen, og ment at Kredittilsynet burde være i stand til å ta ut synergieffekter i den forbindelse, på linje med det som forventes av de finansbedrifter som det utøves tilsyn med.
I nåværende strategiplan heter det i innledningen: "Det er (..) viktig at både politiske myndigheter og Kredittilsynet selv med jevne mellomrom vurderer om det er oppgaver som ikke lenger er nødvendige, som kan forenkles, eller som like gjerne kan utføres av andre." Vi er av den oppfatning at denne vurdering også må føres videre i den neste planperioden.
Vennlig hilsen
FINANSNÆRINGENS HOVEDORGANISASJON
Arne Skauge
Adm. direktør
Kopi: Finansdepartementet
Norges Bank