Norges Bank
Postboks 1179
0107 Oslo

Deres ref.            Deres brev    Vår ref.                       Dato
FST/BS/KSa         22.10.2009    SPBF: 200300061      14.12.2009
                                                 FNH: 09-8496

Vi viser til Norges Banks brev av 22.10.09, med informasjon om reversering av midlertidige lettelser i kravene til sikkerhet for utlån til bankene, og planer om ytterligere innskjerpelser. Sparebankforeningen og FNH avgir med dette felles høringsuttalelse.
 
Hovedsynspunkter

• Sentralbanken legger for mye vekt på å begrense sin egen risiko. Finansiell stabilitet må være viktigere, og vil også bidra mer til å begrense sentralbankens risiko enn skjerpede krav til sikkerhet for lån i Norges Bank.
• Norske banker er avhengige av finansiering fra utlandet, blant annet fordi det norske penge- og kapitalmarkedet er lite. Norges Banks forslag vil bidra til å svekke det norske markedet ytterligere, og dermed gjøre Norge mer utsatt for finansielle ubalanser internasjonalt.
• Reversering av Norges Banks tiltak i forbindelse med finansuroen tidligere enn tilsvarende innstramninger skjer internasjonalt vil representere en konkurransemessig ulempe for norskbasert virksomhet.
• Kapitaldeknings- og likviditetskrav vil etter hvert bli skjerpet. Dette gjør det enda viktigere at også norske aktører har tilgang til et fungerende nasjonalt penge- og kapitalmarked.
•  Effektene av Bytteordningen vil være uttømt i løpet av 2014. Bankene vil da ha fått tilbake-ført OMF tilsvarende nærmere 230 milliarder kroner i statskasseveksler. Et fungerende marked for OMF er nødvendig for å kunne absorbere disse papirene. Av hensyn til utviklingen av dette markedet vil vi be om at sentralbanken presiserer at OMF vil aksepteres som sikkerhet for lån også i fremtiden.  
• Norges Banks forslag til institusjoner som inkluderes i bankkvoten, som skal reduseres til null, innebærer at Norges Bank ikke vil akseptere papirer utstedt av meget kredittverdige norske utstedere som sikkerhet for lån. Dette vil presse gode norske låntagere til utenlandske markeder og derfor bidra til ytterligere uttynning av det norske verdipapirmarkedet.
• Norges Bank kan realisere pant umiddelbart ved mislighold. Vi kan derfor ikke se at Norges Banks skulle ha behov for å kreve mer pant (økt avkorting).
• Papirer med risikovekt null etter kapitaldekningsregelverket og statsgaranterte obligasjoner bør generelt kunne likestilles med statsobligasjoner når det gjelder hvor stor andel av lån som kan pantsettes.

Det norske kapitalmarkedet

Finansuroen har vist at et velfungerende nasjonalt penge- og kapitalmarked er viktig for finansiell stabilitet. Det norske markedet er lite, også i forhold til størrelsen på norsk økonomi.

• I motsetning til andre land har ikke den norske stat et reelt behov for finansiering i markedet.
• Store aktører, som livsforsikringsselskapene, plasserer store deler av sine aktiva i utlandet. Også norske banker, blant annet som følge av Norges Banks krav til sikkerhet for lån, har i større grad måttet kjøpe utenlandske verdipapirer. Også andre aktører som i utgangspunktet ville ønsket å låne eller plassere i det norske markedet, må benytte andre lands markeder.
• De norske aktørene i verdipapirmarkedet er gjennomgående små, både på låntager- og investor¬siden. Få norske aktører er nå så store at de kan legge ut lån som tilfredsstiller Norges Banks krav til lånestørrelse og kredittvurdering. 

FNH og Sparebankforeningen mener at disse særtrekkene i det norske penge- og kapitalmarkedet i liten grad gjenspeiles i Norges Banks forslag til retningslinjer for sikkerhet for lån. Dersom Norges Bank utformer sine retningslinjer på dette området i tråd med internasjonal ”beste sentralbank¬praksis” frykter vi at finansiell sektors avhengighet av utlandet forsterkes. Norge blir da enda mer utsatt for ustabilitet i andre lands finansmarkeder. Ut fra den grunnleggende sterke økonomiske stilling Norge har, vil det være et paradoks om en ikke kan etablere et regime som på et selvstendig grunnlag reduserer risikoen for finansiell ustabilitet i Norge. 

I tider med finansiell uro søker aktørene mot de sikreste verdipapirer. Det generelt tynne statspapir¬markedet i Norge, representerer derfor en ekstra utfordring. Vi gir honnør til den måten myndighetene håndterte dette på høsten 2008 gjennom etablering av ordningen med bytte av OMF mot statskasse¬veksler (”Bytteordningen”). Effektene av Bytteordningen vil imidlertid være uttømt i løpet av 2014. En vil da være avhengig av at det er etablert et bredt og likvid marked for OMF som kan absorbere OMF svarende til nærmere 230 milliarder kroner i statskasseveksler. OMF-markedet vil kunne bøte på mangelen på statspapirer. Likevel vil et velfungerende marked for OMF kreve at det i bunnen ligger et tilstrekkelig marked for statsobligasjoner i norske kroner med god spredning i løpetider.

Norges Banks forslag vil kunne være positivt for videreutviklingen av det norske markedet for OMF. Vi antar at Norges Bank med sin formulering om at OMF ”fortsatt” skal holdes utenfor bankkvoten, ikke varsler senere endring på dette området, men ber likevel om at sentralbanken ved utformingen av reglene fjerner den tvil som bruken av begrepet ”fortsatt” har avstedkommet.

Behovet for lån i sentralbanken

Det synes å være en internasjonal målsetting å redusere bankenes behov for sentralbank-finansiering – også i perioder med finansiell uro. Bankenes behov for lån/låneadgang i Norges Bank henger sammen flere forhold:

• At staten plasserer sine likvide midler på konti i Norges Bank innebærer at det i perioder er behov for betydelig tilførsel av likviditet fra Norges Bank. Økt antall oljeskatterminer betyr at ”inndragnings¬toppene” er blitt noe mindre, men den grunnleggende struktur består og bankene må regulere sin likviditet mot Norges Bank, fremfor gjennom inn/utlån mot hverandre.
• Bankene har behov for likvide reserver i forbindelse med gjennomføringen av de daglige oppgjørene i Norges Bank.
• Bankene må ha en buffer mot uventet likviditetsknapphet. Som følge av finansuroen har dette behovet vært unormalt stort gjennom nærmere to år.

Behovet for sentralbank¬finansiering reduseres ikke gjennom tiltak som øker kostnadene ved å ha en låneadgang tilgjengelig. Varig reduksjon krever omlegging av løsningen for plassering av statlig likviditet, tiltak for å gjøre oppgjørssystemet i Norges Bank mindre likviditetskrevende og "pleie" av det norske penge- og kapitalmarkedet, slik at dette blir en bedre fungerende markedsplass for innlån og utlån mellom bankene. Norges Banks forslag til nye retningslinjer bidrar ikke til en slik utvikling.

Utviklingen internasjonalt - kapitaldekning

Internasjonalt regelverksarbeid vil resultere i strengere krav til bankenes kapital¬fundament. Tiltakene skal sikre soliditet, tilgang til tilstrekkelig likviditet og demme opp for ringvirkninger av problemer hos enkeltaktører. Generelt vil vi anta at en forutsetning for å lykkes med regelverket er at finans¬institu¬sjonene har tilgang til et godt og fungerende penge- og kapitalmarked, nasjonalt og inter¬nasjonalt. Det nasjonale markedet er spesielt viktig når det gjelder kontroll av valuta- og landrisiko, men også for kostnader.

Et lite nasjonalt marked vil representere en ulempe når strengere kapitalkrav intro¬du¬seres. En sentral utfordring fremover vil således ligge i brytningen mellom nye internasjonale (og norske) regler for kapitaldekning og de særnorske strukturelle trekk i penge- og kapital¬markedene. Norges Banks skjerpelser vil, som tidligere nevnt, bidra til å svekke det allerede lille norske -markedet.

Reversering av tiltak knyttet til finansuroen

Etter det vi er kjent med er Norges Bank den første sentralbank som har igangsatt reversering av tiltak som ble introdusert høsten 2008. Slik vi ser det er det for tidlig å konkludere med at norsk økonomi og finansmarked er tilbake til sin normale tilstand. Til dette er usikkerheten i internasjonal økonomi for stor. Dette er også sentralbankens egen vurdering i rapporten ”Finansiell stabilitet 2/09”. Videre vil en situasjon der finansinstitusjoner i andre land, men ikke i Norge, fortsatt "nyter godt" av særskilte støttetiltak svekke norske aktørers relative konkurranseposisjon.

Dessuten mener vi, basert på erfaringene fra i fjor høst, at lettelser i kravene til sikkerhetsstillelse var nødvendig fordi de generelt var blitt for strenge. Dette gjelder særlig minste¬grensen på 300 millioner kroner i utestående volum og de svært strenge krav til kredittvurdering (”rating”). Som vi i tidligere høringer har pekt på, er kravene for strenge i forhold til realitetene i det norske verdipapirmarkedet. Minstegrensen vil også bidra til at enkeltlån gjøres større enn hva som er optimalt for låntagere ut fra en forretnings¬messig vurdering av forfallstruktur og risiko.
 
Avveiningen mellom Norges Banks kredittrisiko og hensynet til finansiell stabilitet

Vi registrerer at sentralbanken i høringsbrevet ikke nevner finansiell stabilitet, og heller ikke beskriver hvordan sentralbanken i så henseende vurderer mulige konsekvenser av sine forslag. Med utgangs¬punkt i det norske markedet, og de særtrekk som preger dette, mener FNH og Sparebankforeningen at Norges Bank legger for lite vekt på finansiell stabilitet og for mye vekt på å begrense sin egen risiko. Sentralbankens risiko i utlån til banker vil bare være en reell problem¬stilling når det rokkes ved tilliten til det finansielle system. Etter vårt syn vil tiltak som stimulerer til bruk av det norske kapitalmarkedet og reduserer avhengigheten av utenlandske markeder gi de beste bidrag til å trygge finansiell stabilitet i Norge, og dermed også til å begrense sentralbankens risiko.

Utviklingen høsten 2008 førte til at Norges Bank lempet på kravene til sikkerhet. Dette illustrerer Norges Banks dilemma i avveiningen mellom finansiell stabilitet og krav til sikkerhet.  Sett fra bankenes side, som skal innrette sin virksomhet for å stå imot ”regnværs¬dager”, er det viktig å i normalsituasjonen kunne forholde seg til de krav til sikkerhet for lån som faktisk vil gjelde i urolige situasjoner. Forutberegnelighet er et stikkord som går igjen i reguleringer og anbefalinger for rammevilkår som har som mål å unngå eskalering av finansielle forstyrrelser.

Vedrørende "Bankkvoten"

”Bankkvoten” angir hvor stor andel av hver enkelt banks stilte sikkerheter som kan være utstedt av (andre) banker. Norges Bank uttrykker i sitt brev at det er ”uheldig at pantsetter og pant er fra samme sektor”, og vil på dette grunnlag først utvide grunnlaget for hva som omfattes av ”bankkvoten” og deretter (fra 15.02.12) ikke lengre akseptere gjeldspapirer utstedt av banker og andre finans¬institusjoner. Vi deler ikke denne vurderingen.

Krav til pant må være basert på faglige vurderinger av reell risiko. Norges Bank låner ikke ut til en ”sektor”, men til enkeltbanker som selv er ansvarlig for tilbakebetaling av sitt lån. Samvariasjon når det gjelder utsatthet i banknæringen er ikke nødvendigvis større enn samvariasjonen med andre sektorer. Bankenes sikkerhet er et resultat av hvor sikre bankenes lån til husholdninger og næringsliv er. Det hadde etter vårt syn vært sterkere faglige argumenter for en kvote for hvor stor del av sikkerheten som kunne være fordringer på én enkelt utsteder.

Norges Banks forslag til institusjoner som inkluderes i bankkvoten vil bety at papirer utstedt av meget kredittverdige norske utstedere ikke vil aksepteres som sikkerhet. Sentralbanken burde heller stimulere til at gode norske låntakere benytter det innenlandske markedet, særlig er dette viktig når en allerede har et tynt statsobligasjonsmarked. Å redusere bankkvoten til null vil også ha den uheldige konsekvens at andeler i norske obligasjons- og pengemarkedsfond, der selv bare en liten andel av porteføljen består av papirer utstedt av bank, ikke lenger vil kunne anvendes som sikkerhet for lån. Vi vil videre peke på at flere banker høsten 2008 la en stor det av sine utenlandske bank¬obligasjoner som ”holde-til-forfall”. Dette betyr at en utvidelse av hva som omfattes av bankkvoten (som settes til null) ikke bør gjennomføres så raskt som Norges Bank i sitt forslag legger opp til. 

Avkorting

Norges Bank mener at finansuroen har vist at avkortingen har vært for lav. Vi antar at denne erfaring er basert på ett enkeltstående tilfelle høsten 2008, der brått og bredt kursfall i markedet gjorde at verdien av pant var lavere ved realisering enn på tids¬punktet for låneopptak. Etter det vi erfarer medførte imidlertid heller ikke dette tilfellet tap for Norges Bank.

Norges Bank beregner løpende verdien av pant. Videre kan sentralbanken realisere pant umiddelbart ved mislighold. Dette bør tilsi svært begrenset behov for avkorting. Økt avkorting innebærer større kostnader for bankene, som vi mener at ikke kan forsvares med erfaringene etter en enkelt hendelse i en helt spesiell situasjon.

Enkelte kommentarer til ”Andre planlagte endringer”

Norges Bank varsler at fra 01.06.10 vil kravene som stilles til godkjenning av Asset Backed Securities (ABS-er) bli skjerpet, mens Collateralized Debt Obligations (CDO-er) ikke lengre vil bli godtatt som pant. Av hensyn til overgangseffektene mener vi at Norges Bank fortsatt bør akseptere allerede godkjente og deponerte ABS-er og CDO-er. Videre bør kravene til AAA-rating for ABS-er være ved pantsettelse, eventuelt med økende avkortning ved nedgradering.

Bankene kan i dag ikke pantsette mer en 20 prosent av utestående i verdipapirer utstedt i utenlandsk valuta med private utstedere. Vi legger til grunn at Norges Banks forslag om at papirer med ”ubegrenset og ugjenkallelig” statsgaranti i hovedsak skal behandles som statspapirer innebærer at disse papirene ”i hovedsak” heller ikke vil være omfattet av 20 prosentbegrensingen. Det samme gjelder papirer utstedt av regionale og lokale myndigheter, herunder norske kommuner og fylker, og multilaterale utviklings¬banker. Dette bør presiseres klarere i retningslinjene.

Papirer med risikovekt null etter kapitaldekningsregelverket, bør generelt kunne likestilles med statspapirer. Ettersom disse papirene (Statsgaranterte og 0-vektere) i all hovedsak er ratet AAA, kan sentralbanken knytte fritaket fra 20 %-begrensningen til et krav om AAA-rating.

Med vennlig hilsen

for Finansnæringens Hovedorganisasjon   for Sparebankforeningen i Norge

Tor Johan Bjerkedal                                    Per Erik Stokstad

Kopi: Finansdepartementet